武漢平均2年消失3個湖追蹤:20部法規管不住1個湖

“一座湖泊是城市的一雙秀目，一窩笑靨，一只美臍。”居住在武漢的著名作家劉醒龍這樣描繪著這個城市特有的文化象征。湖泊寄托了無數武漢人兒時的記憶：碧水連天，荷葉漣漣，飛鳥蹁躚，群魚戲水，草長鶯飛；夏可摘蓮花，捕蝦蟹，戲清水；冬可采湖藕，觀飛鳥，嘗魚鮮。這些老武漢人曾經的美好生活，現在看來，卻只是個傳說。

湖泊在消失，城市在流淚。為了遏制住湖泊面積銳減的勢頭，武漢市接連制定了20多部地方性法規，并成立了市委書記帶頭的“鐵腕治湖”小組。然而，填占湖泊、污染湖泊依然在偷偷上演。人們不禁要問，為何20部法規加上市委書記的鐵腕治湖，仍然管不好一個湖呢？

立法護湖

據《經濟參考報》記者粗略統計，截至2011年，武漢已制定20多個與保護湖泊相關的地方性法規。法規之多、體系之全，力度之大，涵蓋之廣，為全國罕見。

為挽救正在迅速消失的湖泊，2002年3月，武漢頒布實施了《湖泊保護條例》，這是我國第一部對湖泊進行全面、綜合性管理的地方性法規。條例將武漢所有湖泊都列入保護名錄，明確表示要打擊圍湖建設、填湖開發等行為。條例還要求水務部門實施湖泊執法巡查制度、湖泊審批聽證管理辦法等，制定中心城區湖泊保護規劃，設立湖泊保護藍、綠、灰“三線”，并對湖泊進行勘界立樁，嚴厲打擊非法填占湖泊行為。

隨后的2005年，武漢又頒發實施了《武漢市湖泊保護條例實施細則》，2010年又出臺了《武漢市湖泊整治管理辦法》。

在系列法規的指導下，2005年初，武漢制定了《武漢市中心城區湖泊保護規劃》。根據規劃，武漢先后投資數十億元，相繼實施了“清水入湖”、“一湖一景”、水質“提檔升級”、岸線生態固穩等湖泊治理與保護工程。

2007年底，武漢市又投資30多億元，啟動“大東湖水網”工程：以東湖為中心，通過涵閘、港渠從長江向沙湖水系和北湖水系引水，將沙湖、東湖、嚴西湖、嚴東湖、楊春湖、北湖等6個湖泊連為一體，實現江湖連通。

到了2009年底，武漢大力推進保護湖泊工程迎來“歷史性”機遇。國際湖泊界最高盛會世界湖泊大會在武漢召開，并發表了《武漢宣言》。武漢向世界承諾：“讓湖泊休養生息”，“積極鼓勵公眾參與湖泊治理，讓公共意識和有關活動推進湖泊治理工作”。

武漢市也一直高調宣稱要用“鐵的精神、鐵的紀律、鐵的手腕”推進湖泊保護與治理。武漢市委書記阮成發曾在一次會議上，痛陳湖泊面臨的四大突出問題：垃圾圍湖現象十分嚴重；環湖無序開發屢禁不止；湖泊水質污染仍未得到根本遏制；湖泊長效管理機制尚未真正建立。為此，他專門組建了湖泊保護工作領導小組，并親自擔任組長，要求杜絕蠶食、填占湖泊行為，真正還湖于民，“讓湖泊走近市民，讓市民親近湖泊”。

利益作祟

然而，10年過去了，填湖、污染等問題并未就此打住。武漢市水務局副局長趙陟說，這些條例的實施一定程度上扼制了違法填占湖行為。但是，趁執法人員不注意而偷偷填湖的行為依然存在。目前，武漢市湖泊保護只好由形態控制為主向生態修復為主轉變。業內人士坦承，在高調護湖卻填湖不斷的怪圈背后，是地方和部門利益在作祟。

依照國務院批復的武漢市城市總體規劃，武漢市水務局起草編制了武漢中心城區38個湖泊“三線一路”(藍線、綠線、灰線和環湖道路)保護規劃。武漢市水務局湖泊處處長黃天榮介紹，如果這個規劃確定下來，離湖泊水域線30米以內作為綠化用地，嚴禁建筑開發。離水域線330米內，嚴禁高層建筑和高密度建筑。“如果‘三線一路’最終確定，就相當于給湖泊上了一道保護鎖，再想填湖占湖就很困難了。”黃天榮說。

然而，這個規劃已費時幾年，經過市政府會議多次討論，目前尚未最終定稿。“每次討論，總有一些區長提出不同意見，硬要將自己轄區內的湖泊說成魚塘不予畫線，或者是要求縮小三線范圍。”一位多次參與討論的某部門領導告訴記者，湖泊周邊的地塊都是開發商眼中的香餑餑，區政府寧愿將湖填埋賣錢而不愿花錢保護。

由于三線范圍尚未確定，武漢城區湖泊周圍依然有大量樓盤臨水而建。記者近日走訪沙湖、東湖發現，不僅臨湖30米之內有大量建筑，還有樓盤壓著水域線而建，個別樓盤甚至將小區景觀臺伸向湖中一米多。

武漢市水務局湖泊處副處長周承甫告訴《經濟參考報》記者，最近沙湖剛開始填的時候，他們曾接到群眾舉報，并帶著執法人員到現場叫停過幾次。但是，沒多久就有領導打來電話，告訴他們這是市政府重點工程沙湖公園建設需要，要給予特殊政策。

周承甫介紹，武漢市規定：在最高水位時能被覆蓋的面積都算作湖面面積，而沙湖公園將占用的45畝湖面都在沙湖最高水位線19.7米以下。“所以，沙湖公園的填土建設并未侵占湖面面積，不算填湖，我們也就沒理由干涉了。”他說。

除了政府部門的利益摻和其中，還有湖泊所在農村的利益。原先各湖泊分別屬于不同的農村所有，是村里的集體財產。近幾年，武漢市曾出資收回過幾個湖泊，但是由于缺乏資金等原因，還有大量湖泊屬于村集體所有。

武漢市水務局科員馬陟介紹，許多農村在湖泊上養殖作業，給湖泊生態環境帶來威脅。而且，水務部門要開展相關湖泊整治得事先征求所在村的意見。他說，武漢市水務局曾經對沙湖設立岸線碑，卻遭到沙湖村的反對，要求支付100多萬元的占地費，水務局沒有答應沙湖村要求。后來，許多界碑遭到了破壞。

處罰不夠

面對湖泊被填、保護不力，黃天榮很心痛，也很無奈。他搖了搖頭說，“其實，我們的權力有限，雖然表面上說我們是主管部門，實際上根本沒有多少實質性的管理權。”

據了解，武漢市政府已將湖泊保護的權力下放到各區政府，管理模式上主要是“分級、分部門、分地區管理三結合”。由于管理上的分割性，上下級之間、部門之間、地方之間協調不夠，形成了“多頭管理，各自為政”的現象，一個湖泊往往有10多個職能部門參與管理，導致湖泊在開發與管理上的混亂。

例如，水務局主要負責監督協調、宣傳和服務，農業局負責湖上的漁業執法和漁業資源保護，林業局承擔濕地生態系統的建設和保護，環保局負責湖區的環境監測和排污管理，城管局負責查處填湖和湖邊違建行為，還有規劃、園林、土地等等部門分別參與各自領域的湖泊管理。有網民疑慮，這些部門看似分工明確，但都大多會從本部門利益出發，加劇湖泊管理上的無序化。

同時，也有武漢市民認為，武漢湖泊眾多，分布范圍廣，湖泊岸線長，而且非法填湖行為大多發生在夜間，與執法部門打“時間差”，玩“躲貓貓”的游戲，打擊起來確實有一定難度。

目前的《武漢湖泊保護條例》對填湖行為的處罰過輕，最高也只是罰款5萬元，不足以震懾填湖者。黃天榮說，“5萬塊錢對于許多填湖者來說微不足道，他們得到的利益遠不止這個數。只有加大處罰力度，才能有效制止非法填湖行為。”

而且，即使抓到違法填湖行為，也只能將其驅趕而不能扣押運土車。“由于我們沒有執法權，公安或者城管部門才有執法權扣留運土車和違法填湖者。”黃天榮說，“我們的執法隊伍前腳走，運土車又開始填湖了，執法人員總不能24小時守著所有的湖岸線吧？”

記者　徐海波　武漢報道