一號文件首提扶持家庭農場 專家：不能靠行政推動

學習貫徹一號文件系列訪談

糧食生產須臾不能放松

——訪國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青

本報記者 陳偉

2012年，我國糧食生產實現歷史罕見的“九連增”。在糧食連年豐收的喜人形勢下，2013年一號文件仍然作出了“保障國家糧食安全和重要農產品有效供給任務艱巨”的論斷，并提出了一系列確保國家糧食安全，保障重要農產品有效供給的政策措施。正確認識和理解當前的糧食供求形勢，深入領會并貫徹好一號文件提出的各項重要政策措施，是進一步做好糧食生產和農業農村工作的關鍵。最近，本報記者專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青，請他對一號文件相關條文或背景做出解讀。

記者：如何正確認識當前的糧食供求形勢？

徐小青：保障糧食安全是國家的基本方針，也是一貫的、長期的政策。糧食是國民經濟的基礎，糧食供給一旦發生問題，就會對整個國民經濟發生很大的影響。回想一下2003年，當時糧食產量掉到8600億斤，當年缺口達到1200億斤，這是歷史給我們的教訓。

黨的十六大確定了統籌城鄉發展的戰略思路后，中央加強支持和發展“三農”的政策，形成“少取、多予、放活”的工作方針。這十年來基本上形成了一整套支持和保護農業發展的政策，比如取消農業稅，建立四項補貼制度，建立了稻谷、小麥的最低收購價制度，玉米等重要農產品的臨時收儲制度，對糧食主產區的一系列支持扶持政策等。經過十年的努力，糧食產量實現了“九連增”，2012年糧食產量達到5.7億噸。糧食連年增產，儲備比較充足，在這種情況下，容易對糧食生產掉以輕心，認為糧食沒問題了、糧食過關了，這種情緒上的放松，容易導致工作上的放松，忽視糧食生產，這就很容易出問題。這是一種危險的傾向，應當防止。

我們要對現在的糧食供給、需求情況有清醒的認識。雖然連續九連增，雖然連續兩年三大主糧產品超過5億噸，但是必須看到，人口在增長，需求總量在增長，耕地在減少，凈進口的糧食數量在增加。當然糧食進口增加還有其他方面的原因，但我們一定要把握好“度”、把握糧食供給的主動權，保證主要農產品、特別是口糧的基本自給。回過頭來看，現在我們糧食供求的這種平衡狀態還是非常脆弱的，是一種脆弱平衡。人口、耕地、水資源缺乏等等制約因素，會長期困擾我們。農民人數多，農戶數量多，戶均經營規模小，農業基礎條件差，農業的勞動生產率不高，這也是長期的因素，是由國情所決定的，需要在制度建設、基礎設施建設，農業管理耕地保護等方面做出長期不懈的努力。

影響供求的短期因素也在發生變化。首先，消費的結構在不斷地變化。隨著工業化，城鎮化的推進，農業勞動力大量向城市轉移，現在已經轉出農業人口總量的一半，2.5億人，這一部分人原來是吃自己種的糧食，現在要吃商品糧。他們對肉類、蔬菜、水果的消費，基本和城里人一樣，完全擺脫自給自足的這一部分人多了。其次，隨著經濟的增長，收入的增加，消費水平發生了明顯的變化。最典型的如大豆消費，2012年我們進口了5838萬噸大豆，如果加上進口的二百多萬噸大豆油，折算成大豆，2012年我國進口了7000萬噸大豆，因為人們對食用植物油的需求量越來越大，油料消費的人均水平，1978年才5公斤，現在是25公斤，這還不夠。肉類也是這樣，1978年人均不到9公斤，2012年人均60.9公斤，肉都是飼料糧食轉化過來的。肉禽蛋奶的消費還存在城鄉差距，農民的消費水平如果繼續提升，全體國民的消費水平繼續提升，消費結構的變化就更大。現在正處在消費結構快速升級的狀態中，所以對糧食的需求大，雖然糧食連續增長，供給還是緊緊巴巴，也還需要進口。一號文件告誡我們在連年豐收的情況下必須毫不放松地抓好糧食生產，保障重要農產品的供給，這尤其應該引起各級政府和農業部門的高度重視。

記者：一號文件在《建立重要農產品供給保障機制，努力夯實現代農業物質基礎》部分，提出五個方面的政策措施，與以往的一號文件相比，側重點有所不同。如何認識和把握這種變化？

徐小青：這部分一共有五條。第一條是穩定發展農業生產。第二條是強化農業物質技術裝備。第三條是提高農產品流通效率。第四條是完善農產品市場調控。第五條是提升食品安全水平。第一條、第二條關注的是農業生產領域的問題，第三條、第四條與農產品的流通、市場調控有關，第五條是農產品和食品的安全的問題。糧食的生產、流通、調控和安全，是建立重要農產品供給保障機制的主要方面，這五條構成比較完整的保障糧食安全體系，體現了對糧食安全觀的認識不斷深化和豐富。概括起來說，現在講糧食安全，不僅是“夠不夠”的問題，還有“貴不貴”和“好不好”的問題。

糧食安全的概念，是指能確保任何人在任何時期都能買得到又能買得起維持其生存和健康生活所需的基本食品。世界上糧食安全的概念是在不斷地變化的，對于中國來說，對糧食安全問題的認識也有一個不斷深化的過程。過去長期處于糧食短缺的情況下，我們只是解決糧食“有沒有”、“夠不夠“的問題。后來我們還要關注糧食“貴不貴”的問題，大多數中低收入者都得吃得起才行。再有就是質量怎么樣？吃了安全不安全的問題。我們要在2020年實現全面小康、2050年達到中等發達國家水平，都需要有足夠的、健康的、安全的糧食來保證。這是一個有內在聯系的、完整的體系。新的糧食安全觀的提出是隨著經濟的增長，社會發展階段的不同，逐步提出來的。特別是現在這個階段，在資源環境形勢逐漸嚴峻、社會信用缺失、食品安全事件時有發生的形勢下，一號文件強調指出要提升食品安全水平，非常有必要，它關系到每一個國民的健康。

記者：一號文件提出，要加大農業補貼力度，“加快讓農業獲得合理利潤、讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平。”如何理解這一政策目標及其對糧食生產的影響？

徐小青：保障糧食安全，生產者要有積極性，生產者的利益要有保障。如果種糧食賺不到錢還賠錢，農民很自然地就不愿意種了。我國農戶多，戶均經營規模小，無論從微觀形態來看還是從宏觀產業來看，糧食都是比較效益低的產品。為了支持糧食生產，通過多年努力，我國逐漸形成農業支持保護體系。但今年第一次明確提出要有補貼增長保障機制，已經形成的補貼政策還要繼續支持，確保總量持續增加、比例穩步提高，這是需要關注的重點。這些年國家對農業的補助總量一直在增加。2012年農業四項補貼1600多億元，今年估計要達到1700多億元。總量繼續增加的同時，增量重點向新型經營主體傾斜，這是一個政策目標指向。為了調動和保護糧食生產者積極性，必須不斷地保持和完善農業支持和保護政策，特別是財政扶持政策。讓農業獲得合理利潤是提高農民種糧積極性的重要保證，也是保障糧食安全的重要途徑。

另一方面，我們也要認識到，農業的利潤只能是“合理利潤”。通過財政的、金融的支持，讓農業生產者有一個基本的保障，但是再怎么補，農產品還是要有一個合理的價格。我們已經進入到這個階段，就是糧食生產成本上升，推動糧食價格上漲。作為生產者來說，自然希望價格越高越好。大多數從事農村工作的人普遍認為糧食價格還是低了，糧食價格提高了，不比補貼管用嗎？而且農民能夠直接拿到。這里有一個問題，糧價是“百價之基”，就是農產品價格要顧及到消費者的承受能力，顧及到整個國家的物價水平。我們的政策需要在維護生產者收益、考慮消費者的支付能力和宏觀經濟的承受能力之間尋求一種平衡。但從價格的長期走勢上講，糧食價格一定是逐步上升的。

使種糧農民生產糧食的利潤有所增加的另一個途徑，就是探索一些新的農業經營形式，核心就是使農民的經營規模適度擴大。在同樣的價格水平下，種三、五畝地可能不賺錢，種一百畝地就可能賺錢。所以我們提倡農業經營體制創新，也是順應了勞動力不斷轉移，直接從事農業、種植業的人在減少的現實。規模擴大之后，農民對農產品價格的敏感性明顯地增加，農業的投入會加大，對國家糧食安全是一個有力的保證。

記者：一號文件首次提到要扶持家庭農場，這一新型經營主體對于促進糧食生產會起到什么作用？如何加快發展步伐？

徐小青：我們去年一年主要是做這方面的課題與農村實地調研。家庭農場實際上和專業大戶差不多，但其最主要特點是：以農戶家庭的勞動力為主，耕種的規模適度，它也依賴于日趨完整的社會化服務體系，包括政府的服務。我們調查中看到的家庭農場，多是夫妻兩人經營，種百十畝地，農忙時再雇一、兩個工。

去年中央一號文件第一次提到職業農民，我想家庭農場的農場主就是職業農民。需要注意的是，大戶也好，專業戶也好，家庭農場也好，合作社也好，一個最重要的共同點，就是家庭經營的內核沒有變。

家庭農場有明顯的優勢：一個是規模適當，一個是勞動者的素質更加專業，從事糧食種植的意愿是穩定的，他會想方設法種好田，種糧積極性比較高。目前我們調查到的家庭農場都是以種糧為主，需要國家的補貼政策支持。

扶持發展家庭農場，不能靠行政推動。要創造條件幫助、引導農民去做，這是農民自己的事情，大主意要農民自己來拿。干部可以幫助、引導、指導他，但是第一不能強迫命令，第二不能替代。

能不能形成家庭農場，是有條件的。就是農業的勞動力能夠比較順暢、穩定地轉移出去。勞動力轉移之后，土地才有可能流轉。流轉要比較順暢、規范。中央一號文件提出要用5年的時間，對農民承包土地進行確權、頒證、登記，而且要在縣一級建立土地流轉的服務機構，這有利于家庭農場的形成和發展。另外家庭農場的規模不是越大越好，要適度，要根據各地的具體情況來決定。例如我在東北看到，一個農戶大概能照顧五百畝地。東部地區，像上海松江農場等，平均規模達一百畝。