大部門制改革需層層突破 “實(shí)際作為”是成敗關(guān)鍵

推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是探索建立大部門體制的根本目的所在。建立大部門制，是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基本前提，亦是優(yōu)化公共服務(wù)的必要條件。大部門制的最終成功依靠人民群眾的支持，最終依靠社會(huì)力量的協(xié)助；否則，“孤掌難鳴”，行而不遠(yuǎn)。2009年9月16日，順德撤銷了原有的41個(gè)黨政部門，黨政機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置為16個(gè)，建立了目前“最大膽的”大部門制。實(shí)踐運(yùn)行表明，僅有大部門制，群眾還是不買賬。大部門制必須讓人民群眾獲得實(shí)惠，必須充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共管理中的作用。因此，順德又通過深化行政審批制度改革，讓人民群眾更便利地獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)；又深化社會(huì)管理體制綜合改革，改革社會(huì)組織管理制度，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，讓社會(huì)組織獲得更多的與政府協(xié)同共治的空間。從這個(gè)角度看，應(yīng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，根據(jù)社會(huì)需求強(qiáng)度優(yōu)先在社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域建立大部門制。

最后是政治條件。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件相近，為什么有的省份大部門制探索有聲有色，有的地方卻裹足不前？這要考慮建立大部門制的政治條件。當(dāng)今世界，凡是實(shí)行大部門制的國家，都是執(zhí)政黨的“一把手”親自推動(dòng)，立法機(jī)構(gòu)鼎力支持。在中國獨(dú)特的國情下，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)、立法支撐更顯必要。

基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治三個(gè)條件，下一步探索建立大部門制的突破口，有可能發(fā)生在以下四種情況同時(shí)具備的領(lǐng)域和地區(qū)：一是政府職責(zé)交叉有目共睹；二是職責(zé)交叉帶來的問題已獲共識(shí)；三是所涉及的管理和服務(wù)對(duì)象特別廣泛；四是通過現(xiàn)行協(xié)調(diào)機(jī)制確實(shí)解決不了既有問題。

運(yùn)行機(jī)制如何建設(shè)

從權(quán)力視角觀察，大部門制是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。但是在實(shí)際操作中，這三權(quán)完全分開非常艱難，倒不如找一個(gè)切入點(diǎn)，即將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，并使決策層監(jiān)督執(zhí)行層。

在中央層面，至少有兩種選擇。一是將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個(gè)部門。這種決策權(quán)體現(xiàn)為：規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等。決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學(xué)的必要條件，是避免政出多門的前提條件。

人們通常將精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，理解為把相似或相同的事情(包括執(zhí)行職責(zé)在內(nèi)的所有管理職責(zé))交給一個(gè)部門來管理，但這是不現(xiàn)實(shí)的。只能在戰(zhàn)略決策層次(特別是規(guī)則制定層次)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

比如在道路交通管理方面，將執(zhí)行層的所有相關(guān)職責(zé)(規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、路政、運(yùn)政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護(hù)等各項(xiàng)管理職責(zé))都交給一個(gè)部門，當(dāng)前在世界上沒有一個(gè)國家能夠做得到。

唯一可能的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規(guī)則制定權(quán)，交給一個(gè)部門來負(fù)責(zé)。這就是國外發(fā)達(dá)國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現(xiàn)部門扯皮的根本原因所在。而如果我國要探索建立大運(yùn)輸體制，大運(yùn)輸部掌控的首先是運(yùn)輸管理的規(guī)則、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策等抽象行政行為的決策權(quán)，同樣不可能包攬運(yùn)輸管理的所有執(zhí)行權(quán)，如包攬所有的路面執(zhí)法權(quán)。