大部門制改革需層層突破 “實際作為”是成敗關鍵

推進大部門制改革的層層突破

穩步推進大部門制改革，不是“一步不進”，而是積極穩妥、循序漸進、成熟先行。大部門制改革以職能轉變為核心，既要審時度勢，又要把握時機。

2008年3月，第一輪大部門制改革在萬眾矚目中高調啟程。此后的5年間，中央和地方政府機構的相關改革持續推進。時至今日，探索建立大部門制依然是一盤沒有下完的棋，改革的下一步將落子何處，是觀察中國行政體制改革整體走向的一扇窗口。

頂層設計，是改革者主動地對改革進行規劃的行為，也是事關大部門制改革成敗的主觀條件。然而大部門制改革的成敗，不僅取決于主觀條件，也取決于客觀條件。大部門制的建立與運行，亦需主客觀兩方面的支撐條件。

突破口在哪里

十八屆二中全會再一次提出，“穩步推進大部門制改革。”那么，下一步探索建立大部門制的突破口在哪里？這要充分考察大部門制所依托的客觀條件。

首先是經濟條件。市場經濟為大部門制提供物質基礎，大部門制為市場經濟發展提供組織支撐。在計劃經濟體制下，現代意義的大部門制不可能建立起來。部門分行業、按產品的種類設置，是計劃經濟條件下機構設置的基本依據與基本規律。如1981年蘇聯設置的64個部委中56個是經濟部門；1981年中國國務院100個部門中52個是專業經濟部門。

然而，是否有了市場經濟就一定有大部門制？也不一定。資源配置方式對政府組織架構及其部門設置具有決定作用，而基于我國現階段特有的經濟增長方式，市場在資源配置中還沒有完全發揮基礎性作用。這就是為什么探索建立大部門制力度比較大、運行比較順利、效果比較明顯的地區，多數出現在市場經濟比較成熟的東部沿海。隨著中國市場經濟體制的不斷完善，中國將會日趨具備實行大部門制的經濟基礎。

事實證明，政府越是超越于微觀經濟活動，越是專注于履行公共管理職能，較少的政府組成部門就越容易覆蓋政府基本職能。這也是市場經濟發育程度較高的國家普遍采用大部門制的經濟根源。當前，政府職能的轉變程度，成為了探索大部門制的重要制約因素。因此，就要貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核心，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開；深化行政審批制度改革，減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定，改革工商登記制度，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

其次是社會條件。大部門制是政府職能的載體，而政府職能歸根結底由社會需求決定。因此，社會需求強度決定大部門制改革優先選擇的領域。比如，為什么美國在1967年有機整合了8個部門的職能建立了運輸部？原因在于，當時美國部門割據的交通管理體制使得交通事故居高不下，在強大的社會壓力下，為了提高交通安全的程度，美國被迫建立了大交通體制。

推進服務型政府建設是探索建立大部門體制的根本目的所在。建立大部門制，是建設服務型政府的一個基本前提，亦是優化公共服務的必要條件。大部門制的最終成功依靠人民群眾的支持，最終依靠社會力量的協助；否則，“孤掌難鳴”，行而不遠。2009年9月16日，順德撤銷了原有的41個黨政部門，黨政機構綜合設置為16個，建立了目前“最大膽的”大部門制。實踐運行表明，僅有大部門制，群眾還是不買賬。大部門制必須讓人民群眾獲得實惠，必須充分發揮社會組織在公共管理中的作用。因此，順德又通過深化行政審批制度改革，讓人民群眾更便利地獲得高質量的公共服務；又深化社會管理體制綜合改革，改革社會組織管理制度，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，讓社會組織獲得更多的與政府協同共治的空間。從這個角度看，應按照建設服務型政府的要求，根據社會需求強度優先在社會管理與公共服務領域建立大部門制。

最后是政治條件。東部沿海地區經濟、社會條件相近，為什么有的省份大部門制探索有聲有色，有的地方卻裹足不前？這要考慮建立大部門制的政治條件。當今世界，凡是實行大部門制的國家，都是執政黨的“一把手”親自推動，立法機構鼎力支持。在中國獨特的國情下，黨政主要領導親自推動、立法支撐更顯必要。

基于經濟、社會和政治三個條件，下一步探索建立大部門制的突破口，有可能發生在以下四種情況同時具備的領域和地區：一是政府職責交叉有目共睹；二是職責交叉帶來的問題已獲共識；三是所涉及的管理和服務對象特別廣泛；四是通過現行協調機制確實解決不了既有問題。

運行機制如何建設

從權力視角觀察，大部門制是決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。但是在實際操作中，這三權完全分開非常艱難，倒不如找一個切入點，即將決策權和執行權分開，并使決策層監督執行層。

在中央層面，至少有兩種選擇。一是將相似或相同事情的決策權交給一個部門。這種決策權體現為：規則制定權、規劃制定權、標準制定權、政策制定權等。決策權統一，是規則統一的充分條件，是決策科學的必要條件，是避免政出多門的前提條件。

人們通常將精簡統一效能的原則，理解為把相似或相同的事情(包括執行職責在內的所有管理職責)交給一個部門來管理，但這是不現實的。只能在戰略決策層次(特別是規則制定層次)實現統一。

比如在道路交通管理方面，將執行層的所有相關職責(規劃、設計、建設、路政、運政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護等各項管理職責)都交給一個部門，當前在世界上沒有一個國家能夠做得到。

唯一可能的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規則制定權，交給一個部門來負責。這就是國外發達國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現部門扯皮的根本原因所在。而如果我國要探索建立大運輸體制，大運輸部掌控的首先是運輸管理的規則、規劃、標準、政策等抽象行政行為的決策權，同樣不可能包攬運輸管理的所有執行權，如包攬所有的路面執法權。

第二種選擇，是在組成部門內部，重新定位部委與部委管理的國家局之間的關系，重新定位部委與所屬行政類事業單位之間的關系。即部委擁有決策權與監督權，國家局以及改革后的行政類事業單位履行執行權。

在地方層面，至少有三種方式可供選擇。一是在組成部門內部相互區分決策機構與執行機構。如深圳市的交通運輸委員會。

二是行政決策中樞與政府部門相對分離。這種選擇需要政治智慧和政治決斷。比如順德的行政決策中樞就是“四位一體”的聯席會議，區委、政府、人大、政協等共計23人構成了行政決策中樞，16個大部門履行執行權。

三是通過“三集中”的方式科學配置審批權，實行審批與政策制定、監督的相對分離。即將各部門內部許可審批事項向行政審批辦公室集中，許可審批權力向首席代表相對集中，行政審批辦公室和首席代表向政務服務中心集中。部門集中精力進行調查研究、政策制定、監督監查，搞決策；政務服務中心專門負責行政審批執行。這亦可實現決策和執行的相對分離。

當然，值得注意的是，僅僅依靠行政系統內決策層監督執行層，難以完全解決對大部門的監督問題。要較為徹底地解決對大部門的有效監督問題，還應在加大社會監督的制度建設上下功夫。

“實際作為”是成敗關鍵

選擇好下一步大部門制改革的突破口，只是第一步，真正關鍵的工作是在機構整合之后。機構整合后的“實際作為”決定著大部門制改革能否最終成功。否則只有物理反應，而沒有化學反應，很難實現改革目的，甚至還會出現“后不如前”的尷尬狀況。大部門制改革，就好像是裝滿子彈的長槍之扳機，一旦扣動，源于其內在改革邏輯的一系列改革舉措就應隨之跟進，只有這樣才能實現大部門體制改革的既定目的。

大部門制是一種特有的政府架構，由三個要素構成：一是行政決策中心核心化，實現對政府戰略決策的領導權，克服強部門、弱政府的弊病；二是組成部門綜合化，相對較少的政府組成部門既要覆蓋政府的基本職能，又要把握行業規劃、標準制定、政策制定、監督檢查職權，實現“寬職能、少機構”；三是執行機構專門化，這樣有助于提高行政效能，但其數量應根據實際需要科學確定。

目前，發達國家普遍實行了大部門制，其行政首腦辦事機構數目不等，但輔助決策與綜合協調的功能卻極為強大。內閣部普遍在11---18個之間，是執行法律最大、最重要的行政機構，覆蓋政府基本職能；內閣部以外的執行機構數目眾多，履行著專門性行政職能。

比如，現在美國聯邦政府設立12個總統行政首腦辦事機構，15個內閣部，另設69個獨立機構與政府公司。日本中央政府2001年1月6日建立大部門制，內閣機構4個，內閣部12個，獨立行政法人98個。俄羅斯設立了7個總統直屬機構，20個內閣部，另設若干獨立機構。

借鑒國際經驗，從長遠來看，中國的國務院應進一步加強辦事機構的決策輔助與綜合協調職能；適度加大國務院組成部門整合力度，強化重大行業綜合決策職能；簡化組成部門以外的機構類型，提高執行效能。

無所不包的大部門是不堪重負的大部門，是疲于奔命的大部門，是難以承受責任追究的大部門，也是人民大眾不滿意的大部門。因此，部門整合之后必須繼續轉變政府職能。

凡是企業能夠自主決定、自擔風險、自行調節、自律管理的事項，堅決取消行政審批，充分調動市場主體的積極性和主動性；凡是社會組織能夠承擔的事項，堅決轉移給社會組織，充分發揮其在社會公共事務管理中的作用；凡是下級政府能夠管理的事務和提供的服務，堅決下放給下級政府，充分發揮地方和基層政府在公共事務管理和服務中的作用，最大限度地方便企事業單位、社會組織和人民群眾。

探索建立大部門制必然涉及到人，因此改革時應注重人力資源對大部門制的涵養。領導班子的復合配置，內設機構領導交叉配置，妥善處理利益關系，這是大部門整合后職能有機統一、組織正常運轉的三大基本條件。在改革決策的時點上，要讓被改革部門的公務員獲得公平感以減少改革阻力；從長遠看，大部門制還須對人力資源進行素質更新，實現公務員素質能力的轉型。

組織行政文化的實質是組織中的人心問題，因此改革時應注重行政文化對大部門制的深層支撐作用。人心凝聚難于機構合并、職能整合，所以大部門制改革要采取措施，確保人心凝聚和文化整合。比如統一辦公地點、統一津補貼、統一分管領導等。這些文化象征類的舉措將向世人顯示我們對已有改革的信心。

大部門制解決的是系統性問題，并非零敲碎打的拼湊組合。它的成功與失敗不僅取決于頂層設計這一主觀條件，也取決于客觀條件是否已經具備。穩步推進大部門制改革，不是不推進大部門制改革，改革既要審時度勢，又要把握時機。(文/宋世明)