溫州等地申請被批準成為"較大的市" 上次批準在1993年

“較大的市”背后

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很多人對“特大城市”、“大城市”、“大中城市”這些詞并不陌生，而“較大的市”或許還從未聽說過。在今年兩會期間，南通、溫州、東莞、佛山等不少經濟發達城市紛紛提出申請，要求被批準成為“較大的市”，而與此對應的是，我國已經有20年時間沒有新批過“較大的市”了。據了解，上一次批準還是在1993年。

“較大的市”到底是一個什么概念？記者專訪了國家行政學院法學部副主任、教授楊小軍。

記者：“較大的市”是一個什么概念，目前全國“較大的市”是怎樣的一個歷史沿革？

楊小軍：“較大的市”這個概念，最早出現在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條規定中，是專指由國務院批準為“較大的市”的城市。不包括直轄市、省會市和經濟特區所在地市。這些“較大的市”，當初都是所謂地級市。后來，《中華人民共和國立法法》規定了兩個“較大的市”的概念。一個是國務院批準的“較大的市”，這是狹義的“較大的市”。另外一個是廣義的“較大的市”，包括了省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的“較大的市”。

國務院批準的“較大的市”，一共四次審批，產生了19個“較大的市”。其中，重慶市因為升為直轄市不再為“較大的市”，所以現在實際存在的國務院批準的“較大的市”就是18個。

記者：設立“較大的市”的初衷是什么，有沒有具體的操作標準或者是量化標準？

楊小軍：國務院批準的“較大的市”，當初都是所謂的地級市。按照憲法、地方組織法等法律的規定，地級市是沒有立法權的。所以，為了給一些地級市地方立法權，從法律地位上給予這些城市更高的地位和權限，產生了最初的“較大的市”的制度。設立“較大的市”，初衷主要是解決地方政府在政治上的地位問題，其中最為實際的是立法權問題。許多城市申請較大市，也主要是為了獲得地方立法權，使得自己的“文件”可以上升為“立法”。

“較大的市”在審批過程中是有標準的，比如，城市規模，人口數量，經濟總量等等。但一直沒有一個公開的量化標準。從這個意義上說，它也就只是作為一個工作標準，而不是法律標準。

記者：改革開放后設立了一批“較大的市“主要出于什么考慮，現在十幾年再沒有批準過，原因是什么？

楊小軍：改革開放初期，許多地級市的地方需要立法權，為本市爭取更多更大的政策空間。上世紀八九十年代，是改革開放的浪潮時代。在這個時代，地方需要建立本地特色的法律制度，也需要更大的政策突破。獲得地方立法權就是一個有效的辦法。

20年來，國務院再沒有批準過新的“較大的市”。為什么沒有再批準？官方沒有正式解釋。是暫停還是實際上廢止？也沒有正式解釋。但是我認為，20年不再批準一個“較大的市”這個事實，足以說明這個制度實際上已經暫停。理由我認為有二：一是“較大的市”只能是地級市中的少部分，不能讓一個一個的地級市最后都變成“較大的市”，否則，地方立法權制度就會受影響。所以，地方立法權需要規范。二是“較大的市”的標準隨著城市和地方的發展，也需要更加相應的發展，需要固化，需要規范。這些“需要”都在觀察和認識過程之中。

記者：那為何還有如此多的城市堅持不懈地提出申請？

楊小軍：作為地級市中的“較大的市”，實際上等于獲得了副省級市的立法地位和立法權。有了地方立法權，就可以制定地方性法規和地方人民政府規章。從法律上講，就獲得了創設一些法律制度的權力。例如，部分的行政許可創設權。如果不是“較大的市”，當地人大不能創設任何行政許可審批事項。如果是“較大的市”，當地人大就有權在不抵觸法律、行政法規的前提下，自主創設新的行政許可事項。一個地級市如果不是“較大的市”，人大和政府發布的吸引外資、制度創新的措施等，只能稱之為“規范性文件”、“文件”等，對外的效力很有限。反之，如果這些“文件”的內容上升為“地方性法規”、“地方人民政府規章”，那么它就堂而皇之的具有了“法”的地位和效力。

記者：那“較大的市”制定的地方性法規是否應當經批準，它的法律權限究竟有多大？

楊小軍：“較大的市”制定的地方性法規，必須報經所在省、自治區、直轄市的人大常委會批準后才能施行。但“較大的市”的人民政府規章的制定無需報經批準就可以直接施行。獲得“較大的市”的地方立法權后，有幾個法律意義：一是名正言順，由“文件”升格為“法”。二是可以定規定制的權力增大了。比如，“文件”不能設定行政處罰、行政強制，“法”就可以。“文件”設定行政許可，“法”就可以等等。三是“文件”只能執行“法”，而“法”只要不抵觸上位法就可以創設法律制度等等。

記者：“較大的市”賦權后立法的控制不當或許會造成嚴重后果，這個問題要怎么解決？

楊小軍：這里需要解決好兩個問題：一是“較大的市”的標準應當細化、公開化。它應當是一個嚴格的法律標準，而不只是工作標準；二是地方立法權需要加以嚴格規范。因為國務院只是批準“較大的市”，并不管立法事宜。而立法對“較大的市”立法權的規范和限制是比較一般化和原則性的。所以，授權之前，當設計好法律制度的籠子，以便于“較大的市”立法權行使的正當性和科學性。

記者：怎么設計好這個法律制度的籠子呢？

楊小軍：首先是“較大的市”立法權的范圍事項，應當明確規定，不能說什么事項都可以立法，屬于國家立法的事項，“較大的市”立法權不能涉及；其次是“較大的市”的立法程序，應當是什么樣的立法程序，除了報經批準以外，還應當報經哪個機關備案審查。再次是不得與上位法的規定相抵觸，更不能違反上位法的規定；最后應當是監督和糾錯機制制度的建立和健全。如何對“較大的市”的立法進行監督和糾錯，誰監督糾錯，程序和效力等。（記者 柳霞 通訊員 易靜）

國務院歷次批準的“較大的市”

1984年 唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市、重慶市。（重慶市1997年升格為直轄市）

1988年 寧波市

1992年 淄博市、邯鄲市、本溪市

1993年 徐州市、蘇州市