國土部副部長：土地資源配置不能完全跟市場走

　　攝影|孫明浩　　

《中國經濟周刊》記者李妍｜北京報道

土地資源配置，突然變成解決很多重大問題的關鍵。

有觀點認為，土地開發利用不合理，關鍵在于沒有通過價格調控土地資源配置,使得土地資源的價值顯化,土地資源只有通過市場這只“看不見的手”才能流向最能體現自身價值的地方。

也有人說，城鎮化的關鍵在于放開集體土地流轉權，實現土地指標交易傳遞。對此，重慶已經率先試行“地票”制度，取得先行成果。

更有呼聲表示，降低房價的關鍵在于改革現行土地制度，實現小產權房合法化。低的土地供給導致了新一輪的“房價”高增長。

面對各種觀點和爭議，國土資源部副部長胡存智接受《中國經濟周刊》獨家專訪，解答土地資源配置中各種設想與做法的去與留、存與廢。

土地規劃

要先有綱領再談制度

《中國經濟周刊》：去年9月，國土部就提出了差別化管理土地利用計劃，具體指標體系該如何體現？

胡存智：我們正在制定《全國國土規劃綱要》，其中關于耕地保護指標、水資源指標、森林覆蓋率指標都很具體。當然，作為一個全國規劃來說，肯定不會那么細，到省里就都行了，但每個省都是差別化的，考慮到各省指標時，會考慮到不同類型開發區的特點。

《中國經濟周刊》：《全國國土規劃綱要》將明確未來20年我國國土空間開發的總體方針，規劃已制定了三年，并有28個部門參與，什么時候正式頒布出臺？難點和重點是什么？

胡存智：國務院批準后就沒有問題了，本屆政府任期內應該會公布。目前已經快要編制完成了，年初我們已經召開了專家咨詢會。

這是一個空間的規劃，主要著重于空間布局。另外，時間跨度比較長，直到2030年，這就需要對優化國土空間、開發格局做一個統籌安排。國土規劃需要綜合方方面面考慮，開發利用、保護、整治，是三位一體的。

《中國經濟周刊》：土地整治被列為重中之重，您提到，要提升國土開發利用的質量，并通過整治提升土地的生產能力，提高集約利用水平。

胡存智：土地生產能力不一定要作為強制性指標，是因為土地生產能力變動比較大，另外，這個指標很容易形成為產值論，這需要綜合考慮。除了上面說的兩點，我們還需要通過整治優化格局、提升生態保護，形成體系和規模，黨的十八大提到，通過整治讓天更藍、水更綠，生活環境更美好，空間格局更優化。這就需要形成一個綱領，按照綱領走。

《中國經濟周刊》：開發利用不合理被視為土地整治最難啃的硬骨頭，也是積累了幾十年的頑疾，破解之道是什么？

胡存智：我認為制度是保障，不是破解之道。關鍵還是在于規劃，規劃是一個共同的綱領，是大家明確看到的空間格局。有了綱領，再看有沒有制度，有沒有配套，再來建立制度，修改制度。比如，建立耕地保護制度，最嚴格的水資源制度，環境保護要求，合理開發的鼓勵政策等等。

土地資源配置

不能完全跟著市場走

《中國經濟周刊》：城鎮化是大勢所趨，城市集群建設和配套設施建設都需要土地、住房資源的配置，國土部將如何支持和協調？

胡存智：第一，還是要與時俱進，根據時代要求和經濟社會發展的要求進行適當的調整。第二，要因地制宜，不能一刀切，不能所有的政策都一樣，要考慮差別化問題。

土地資源配置需要規劃的引導，不能完全跟著市場走，哪個地方熱就多給，哪個地方不熱就少給，那就不能很好地協調發展。比如：大中小城市該如何協調發展，這個要更注重國土空間開發的問題。

《中國經濟周刊》：城鎮化是否會引發地域平衡性的變化，比如，更多地將人口和產能向中西部傾斜，為東部減壓？

胡存智：地域平衡的問題確實很重要，我們要考慮城鎮化的過程中，怎樣通過土地改革的調整去引導城鎮布局、全國空間布局，讓布局更加趨向合理，因為沿海地區承載了太重的人口和產業功能，應該適當地往中西部引導。

我們對東中西部都要有整體考慮。東部地區是率先發展的地區，城市集群也逐步形成，但是城市集群之間的有機聯系是不夠的，它們在經濟社會上的互動互補作用還不夠，可以加強良性互動，不要像現在這樣，基本上都是各自在發展，實際上，這些地方在承載經濟社會的密度上也是不足的，因此我們才說國家的資源利用得不夠好，東部城市集群還需要進一步提升它的整體運行質量，提升發展能力。

《中國經濟周刊》：您談到的城市集群主要指哪些？有何戰略意義？

胡存智：東部地區是城市集群比較集中的地方，主要還是長三角、珠三角、京津冀這一帶，其他地方還大有進一步發展提升的空間。比如說，海峽西岸、皖江城市帶、中原經濟區等，都需要構成這樣的集群，提升空間利用能力。

另外，邊境地區也是需要發展的地方，那里既是牧林保護的重要地區，也是展現中國經濟發展實力和體現活力的地區，同時，它還是帶動相鄰周邊共同發展的重要區域。這些區域不能僅僅把它看成是邊遠地區，而是要看成世界經濟、全球經濟一體化中的重要合作區域。對于口岸城市、邊境城市，應該作為一個有機整體來考慮它們之間的功能互補。

不提高土地綜合利用率

開放區甭想“擴區升級”

《中國經濟周刊》：與國際上的大城市相比，東京、香港等地的土地綜合利用率比我們高很多，如何在城鎮化過程中提升土地綜合利用率？

胡存智：是這樣。我們必須進一步提升土地資源的集約、節約和利用率。

首先，要控制總量，只有節約，大家才會提升土地的集約水平。

其次，運用各種機制和制度來提升土地綜合利用的水平，這主要體現為內在動力，從土地政策上給予激勵的機制。比如，很長一段時間以來，國土部對于工業用地是有鼓勵政策的，對現有工業建設用地范圍內，在符合規劃、不改變用途的前提下，經批準增加容積率的，不再補收土地出讓金。這樣企業等于受到鼓勵，其寧可在修建廠房的時候加大成本，因為這也比交土地出讓金劃算，這些鼓勵政策現在也在強調。經住建部門批準，工業項目建設地下室、半地下室的，不收取土地出讓金和城市基礎設施。

第三，進一步加強整治和盤活閑置土地的力度，以促進集約、節約利用。整治是一個非常重要的手段，我們要在現有基礎上盡量減少和清理不合理利用。

《中國經濟周刊》：有沒有具體的評價和考核制度？會與國際接軌嗎？

胡存智：當然，這要有一個重要的支撐條件，就是逐步建立起用地的評價和考核制度。國土部已經有了集約、節約用地的考核評價標準，而且已經在一定范圍內試行。現在主要是在開發區實施，跟開發區的“擴區升級”掛鉤，如果土地綜合利用率很差，就不要想“擴區升級”的事了。在國內一部分城市中，我們也在推進試用，對城市的土地綜合利用率進行評價，看看土地資源到底用好了沒有。

評價和考核制度的建立挺難的，主要是標準問題。東京、香港都是人多地少，相應地，標準也是比較高的。但是我們的土地面積大，區域差別也大，對于一些地多人少的地方，要采用不同的標準。所以，在這些地方，我們也參照了美國、澳大利亞等地廣人稀的地方比較寬的標準。要更多地從源頭上、技術上促進按照集約、節約的新標準來用地。

土地綜合利用率低

不完全是因為征地成本低

《中國經濟周刊》：有觀點認為，我國土地綜合利用率低，主要是因為征地成本低，所以導致浪費嚴重，您怎么看？

胡存智：這是一個重要的觀點，但是世界上任何事情都不能絕對化，很多發達國家用地也非常快速，是不是因為成本低？是不是因為制度問題？值得商榷。不能把復雜的結果歸納到一個簡單的原因——如果這樣，世界上什么事情都好辦了，市場決定論、制度決定論、資源決定論等等，都太簡單了，我不是很贊成，不能用一個很簡單的理由來解釋一個復雜的結果或者一個現象。

《中國經濟周刊》：征地成本低是不是導致浪費嚴重、土地綜合利用率低的一個主要原因？

胡存智：只能說它是原因之一，而且有時在這個地方是這個原因，在另一個地方就不是這個原因，不能一概而論。比如，南方用地普遍比較節約，北方用地普遍比較寬松，是因為南方的地貴，北方的地便宜嗎？這個結論太簡單武斷了。可以告訴你，導致這種現象的其中一個原因是，南方的太陽高度角較高，北方的太陽高度角較低。這跟制度因素和征地成本完全沒關系，是地理和天文的因素。

《中國經濟周刊》：土地綜合利用率與太陽高度角有什么關系？

胡存智：在北京，冬天太陽高度角最低時還不到40度，所以房屋建造時，前排和后排就要拉開一點，保證太陽能照到家門口，有利于采光。而在南方，如在北回歸線以南的地區，太陽可以跑到北邊來，任何太陽最高的時候都可以照到后排房屋的后窗，房屋間距窄一點也不影響光照。這只是其中一個原因——所以不要聽那些太極端的觀點，有時候說得并不對。不過，這些觀點可以引起我們的思考，這一點很重要，所以我也很注意聽，也許他看到的問題我沒有看到。這樣也豐富了我們觀察問題的能力和角度。