半月談：戶籍改革面對三大焦點(diǎn)問題

新型城鎮(zhèn)化核心是“人的城鎮(zhèn)化”，而“人的城鎮(zhèn)化”關(guān)鍵在于戶籍改革。戶籍改革已被中央列為今年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，它關(guān)系無數(shù)人的切身利益，為社會所廣泛關(guān)注。人們明白，戶籍改革是大勢所趨；人們也擔(dān)憂，戶籍改革會不會帶來種種難題和風(fēng)險？

“帶地進(jìn)城”會不會增加土地撂荒？

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城主要以征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“土地?fù)Q社?！狈绞将@得市民身份和待遇。但隨著農(nóng)村土地附著權(quán)益增加和農(nóng)民將土地作為保障的需要，很多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城不愿放棄農(nóng)地，甚至出現(xiàn)激烈的“土地維權(quán)”。

為保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，國務(wù)院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，重慶在戶籍制度改革中，也規(guī)定“戶籍不用土地?fù)Q”，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，仍可保留農(nóng)村土地權(quán)益。

農(nóng)民進(jìn)城不用放棄農(nóng)村土地，是平穩(wěn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，但也有人擔(dān)憂如此一來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會出現(xiàn)兩個風(fēng)險：一是農(nóng)民進(jìn)城后，其農(nóng)村土地被撂荒；二是農(nóng)地細(xì)碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營。

記者綜合重慶各級部門的調(diào)研和基層采訪見聞，發(fā)現(xiàn)這些情況尚未出現(xiàn)。據(jù)重慶農(nóng)業(yè)部門綜合調(diào)查，2010年至2012年重慶雖有近360萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然維持在3390萬畝左右，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食實(shí)現(xiàn)“五連豐”。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民“帶地進(jìn)城”后，農(nóng)村未出現(xiàn)大規(guī)模土地撂荒、規(guī)模經(jīng)營還有進(jìn)一步發(fā)展，主要有3個原因：

一是戶改對象大都是在城市打工的農(nóng)民工，這些人長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)戶并不改變土地生產(chǎn)狀況。

“除了少數(shù)偏遠(yuǎn)、地力很差的土地被撂荒外，農(nóng)民工在轉(zhuǎn)戶前，其實(shí)就已將土地交給親戚、朋友耕種或流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社生產(chǎn)。轉(zhuǎn)戶并不必然會提高土地撂荒率?！敝貞c市發(fā)改委副主任徐強(qiáng)說，在各區(qū)縣，不少農(nóng)民也并非整戶轉(zhuǎn)戶，全家進(jìn)城，留在農(nóng)村的父母或子女仍可以耕種土地。

二是在戶改中，就近就地轉(zhuǎn)戶比例高，這些轉(zhuǎn)戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地，不少人“身份是市民，仍在干農(nóng)活”。

三是近年來重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快。土地租金上漲，人地遠(yuǎn)距離分離的“新市民”愿意將土地流轉(zhuǎn)給大戶、專業(yè)合作社等新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營。

重慶戶改兩年多轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金收益，鼓勵發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地也能得到集約利用，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展有更大空間。

放開戶籍會不會“一窩蜂”進(jìn)大城市？

我國在推動戶籍制度改革過程中，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民到底主要應(yīng)該進(jìn)入小城鎮(zhèn)還是大中城市歷來是爭論的焦點(diǎn)問題。一些專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入大中城市，這對拉動GDP和財政收入作用明顯，效率也比較高。而很多農(nóng)民卻說，進(jìn)入大城市，如果沒有穩(wěn)定的就業(yè)渠道，可觀的收入，將難以立足。

城鎮(zhèn)化不是農(nóng)民“一窩蜂”地進(jìn)城，而是農(nóng)民理性地有選擇進(jìn)城的過程。在重慶，有近6成農(nóng)民選擇轉(zhuǎn)戶進(jìn)入小城鎮(zhèn)，很多人表示，大中城市的居住環(huán)境固然比小城鎮(zhèn)整潔、方便，但居住成本也比小城鎮(zhèn)高很多。在城里吃飯貴、看病貴、住房貴，連喝口水都要花錢，如果沒有穩(wěn)定的工作和收入，沒有足夠的錢買房，肯定不愿搬到主城或區(qū)縣城。

重慶開縣中和鎮(zhèn)白果村農(nóng)民譚愛平全家3口人今年4月都轉(zhuǎn)戶到鎮(zhèn)上，他給記者算了筆賬：“我在中和鎮(zhèn)上買了一套140平方米的房子，花了不到10萬塊錢，這樣就把家安頓下來了。家里的土地距鎮(zhèn)上不到1公里，我們雖然成了城里人，平時仍然可以種糧、種菜，基本口糧不愁。如果轉(zhuǎn)戶到開縣縣城居住，單是買個七八十平方米的房子就要20多萬元，而且日常的生活開支更大，人生地不熟。這樣算下來，轉(zhuǎn)戶到縣城還是劃不來?！?/p>

農(nóng)民自主轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的分布格局，給政府城鎮(zhèn)化政策以啟示：以發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為優(yōu)先選擇，使中小城市、小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民的主要載體，在財政投入、土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套方面給予傾斜。

新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，要讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)“留得住，容得下、過得好”，就必須不斷加快小城鎮(zhèn)、中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高吸納就業(yè)能力；同時完善其交通、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化娛樂等服務(wù)能力，使人們能過得方便、舒服。

巨大成本會不會帶來改革風(fēng)險？

錢從哪里來？這是困擾諸多民生改革的難題。在戶籍改革中，每年大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，要使他們享受城市公共服務(wù)和社會保障，也需要巨大投入。而解決戶改成本難題，關(guān)鍵要巧妙設(shè)計(jì)，政策引導(dǎo)，讓政府、企業(yè)、“新市民”等社會各方共同分擔(dān)，讓巨額改革成本“化整為零”。

對轉(zhuǎn)戶“新市民”而言，核心要義是讓“農(nóng)民帶著財產(chǎn)進(jìn)城”，使土地增值收益?zhèn)戎赜诮鉀Q轉(zhuǎn)移人口市民化問題：一方面通過改革征地制度，調(diào)整現(xiàn)有土地增值收益的分配結(jié)構(gòu)，大幅提高農(nóng)地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是完善農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，在農(nóng)民自愿前提下，探索制度創(chuàng)新，使農(nóng)民耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)實(shí)現(xiàn)市場化變現(xiàn)。

對企業(yè)而言，應(yīng)強(qiáng)化其依法承擔(dān)轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險成本的意識。按照規(guī)定，在農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，養(yǎng)老、醫(yī)療保險企業(yè)繳費(fèi)比例將提高，這些成本花費(fèi)是企業(yè)應(yīng)盡的社會責(zé)任。

而政府則應(yīng)承擔(dān)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入成本。農(nóng)民工早已作為常住人口居住在城市，其轉(zhuǎn)戶后，并不會對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)帶來大的沖擊，農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后社會保障待遇的提高，由政府按照“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，在就業(yè)培訓(xùn)、保障性住房建設(shè)、學(xué)校配套等方面加大投入，這也是城市發(fā)展的應(yīng)有之義。

同時，作為一種制度探索，政府也可以調(diào)整目前土地出讓金用途分配，將一定比例土地出讓收益專項(xiàng)用于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的保障性支出，以彌補(bǔ)“新市民”公共支出的短板。

專家認(rèn)為，戶籍改革的成本投入，從時間上看，并非一次性投入，而是有著10年至20年的分?jǐn)偲?，相?dāng)部分成本不需要即期支付。例如，在城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面，養(yǎng)老和醫(yī)療是支出大頭，但從目前來看，主要轉(zhuǎn)戶對象是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模資金需求會在20年以后發(fā)生，不會形成當(dāng)期的資金壓力。如果制度設(shè)計(jì)完善，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶規(guī)模平穩(wěn)，不會產(chǎn)生大的改革風(fēng)險。（《半月談》2013年第8期，記者李松）