國防大學教授談軍費管理革命：錢花得不對最要命

錢花得不對最要命——談談方興未艾的軍費管理革命

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誰能占領資源配置效率制高點，誰就能在未來戰(zhàn)爭上贏得主動，舍此不可能實現強軍目標

世界軍費管理革命，是美國等西方國家建立完善以規(guī)劃-計劃-預算制度（PPBS）為主要內容的資源配置方式革命，它始于20世紀60年代，一直延續(xù)至今。這一革命對新軍事革命至關重要。

上個世紀60年代以前的美國，一直實行傳統的“基數滾動預算法”，國防預算并不是根據戰(zhàn)略需要作出的，而是以上一年國防預算執(zhí)行數和分配比例為基礎確定的。在這種制度下，國防建設缺乏統一規(guī)劃和協調，空軍強調發(fā)展陸基洲際導彈和戰(zhàn)略轟炸機，忽視陸軍空中支援作戰(zhàn)需要，并竭力限制海軍航空兵發(fā)展，防止出現“第二空軍”；海軍強調發(fā)展核動力航空母艦，設想以“北極星”彈道導彈取代空軍的戰(zhàn)略導彈；陸軍則反對建設戰(zhàn)略核系統，主張重新把戰(zhàn)略關注點集中于常規(guī)戰(zhàn)爭，努力發(fā)展固定翼飛機和直升飛機，強烈反對海軍擴大陸戰(zhàn)隊，防止出現“第二陸軍”。于是，各軍種都在尋求自身經費和項目數量最大化。

這種矛盾和混亂的局面，造成巨大的資源浪費。1951年至1958年，美國軍費比蘇聯多開支1376.8億美元，國防建設速度卻明顯落后于蘇聯。1957年8月26日，蘇聯宣布洲際彈道導彈試射成功，同年10月4日又成功發(fā)射人造衛(wèi)星，這極大地震撼了美國。總統肯尼迪上臺后，立即責成國防部長麥克納馬拉解決軍費管理效益問題。

麥氏畢業(yè)于哈佛大學，諳熟統計分析和科學管理理論，曾當過福特汽車公司總經理。他出任防長后立即進行一系列大刀闊斧的改革，其中最為令人矚目的是將現代企業(yè)管理的思路和方法用于軍費資源配置制度改革，推行PPBS制度。根據這一制度，軍費分配不再按以往年各軍種分配數額為基數對資源進行切塊，而是根據國防安全需要編制遠期的戰(zhàn)略規(guī)劃、中期建設計劃、近期的年度預算，從而有效改變以往預算與任務分離、各軍種項目重復建設的狀況。

PPBS制度的實施極大地提高了國防費效益，被公認為世界軍事預算制度的一次“革命”。麥氏任國防部長7年間，共節(jié)約1000億美元，相當于當時一年軍費開支。目前，英國、法國、日本等許多西方國家都建立了這種預算制度。

分析出最優(yōu)效費比

新軍事革命發(fā)生之初，PPBS制度的推行存在缺乏執(zhí)行力和資源浪費嚴重等問題，妨礙了體系作戰(zhàn)能力的形成。美軍認識到，沒有相應的資源配置方式變革，以作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等要素構成的顯性軍事革命難以持久。于是，從上世紀90年代中期開始，美軍以強化聯合作戰(zhàn)能力的整體籌劃和頂層設計為牽引，建立“聯合能力集成和發(fā)展系統”，加強規(guī)劃計劃與體系作戰(zhàn)能力需求的協調，在原有的規(guī)劃-計劃-預算體系中加進“執(zhí)行”（E）環(huán)節(jié)，形成規(guī)劃-計劃-預算-執(zhí)行制度（PPBES），進而完成PPBS適應信息化戰(zhàn)爭形態(tài)的改造。由此，PPBES制度與聯合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設并稱為驅動新軍事革命的“三駕馬車”。

建立系統化的資源配置制度是實行軍事革命的先決條件。在這方面，PPBES制度具有優(yōu)秀的系統整合基因。其運行的基本程序是：根據國家安全形勢確定國家安全目標，根據國家安全目標制定國家軍事戰(zhàn)略，根據國家軍事戰(zhàn)略及其目標合理確定各項任務，根據任務確定各種軍事力量發(fā)展的規(guī)模和結構，根據軍事力量發(fā)展的規(guī)模和結構確定軍費的分配，根據各種軍事需求重要性的不同，確定資源優(yōu)先分配的等級。這樣，就把整個國防和軍隊建設的各個方面科學統籌起來，形成一種資源配置的系統集成。在PPBES中，只要是完成同一類任務，均須將經費統一納入一個項目或類別中，進行分析比較和綜合平衡，以決定其優(yōu)先順序和取舍。