國防大學教授談軍費管理革命：錢花得不對最要命

錢花得不對最要命——談談方興未艾的軍費管理革命

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誰能占領資源配置效率制高點，誰就能在未來戰爭上贏得主動，舍此不可能實現強軍目標

世界軍費管理革命，是美國等西方國家建立完善以規劃-計劃-預算制度（PPBS）為主要內容的資源配置方式革命，它始于20世紀60年代，一直延續至今。這一革命對新軍事革命至關重要。

上個世紀60年代以前的美國，一直實行傳統的“基數滾動預算法”，國防預算并不是根據戰略需要作出的，而是以上一年國防預算執行數和分配比例為基礎確定的。在這種制度下，國防建設缺乏統一規劃和協調，空軍強調發展陸基洲際導彈和戰略轟炸機，忽視陸軍空中支援作戰需要，并竭力限制海軍航空兵發展，防止出現“第二空軍”；海軍強調發展核動力航空母艦，設想以“北極星”彈道導彈取代空軍的戰略導彈；陸軍則反對建設戰略核系統，主張重新把戰略關注點集中于常規戰爭，努力發展固定翼飛機和直升飛機，強烈反對海軍擴大陸戰隊，防止出現“第二陸軍”。于是，各軍種都在尋求自身經費和項目數量最大化。

這種矛盾和混亂的局面，造成巨大的資源浪費。1951年至1958年，美國軍費比蘇聯多開支1376.8億美元，國防建設速度卻明顯落后于蘇聯。1957年8月26日，蘇聯宣布洲際彈道導彈試射成功，同年10月4日又成功發射人造衛星，這極大地震撼了美國。總統肯尼迪上臺后，立即責成國防部長麥克納馬拉解決軍費管理效益問題。

麥氏畢業于哈佛大學，諳熟統計分析和科學管理理論，曾當過福特汽車公司總經理。他出任防長后立即進行一系列大刀闊斧的改革，其中最為令人矚目的是將現代企業管理的思路和方法用于軍費資源配置制度改革，推行PPBS制度。根據這一制度，軍費分配不再按以往年各軍種分配數額為基數對資源進行切塊，而是根據國防安全需要編制遠期的戰略規劃、中期建設計劃、近期的年度預算，從而有效改變以往預算與任務分離、各軍種項目重復建設的狀況。

PPBS制度的實施極大地提高了國防費效益，被公認為世界軍事預算制度的一次“革命”。麥氏任國防部長7年間，共節約1000億美元，相當于當時一年軍費開支。目前，英國、法國、日本等許多西方國家都建立了這種預算制度。

分析出最優效費比

新軍事革命發生之初，PPBS制度的推行存在缺乏執行力和資源浪費嚴重等問題，妨礙了體系作戰能力的形成。美軍認識到，沒有相應的資源配置方式變革，以作戰理念、作戰樣式、編制編成等要素構成的顯性軍事革命難以持久。于是，從上世紀90年代中期開始，美軍以強化聯合作戰能力的整體籌劃和頂層設計為牽引，建立“聯合能力集成和發展系統”，加強規劃計劃與體系作戰能力需求的協調，在原有的規劃-計劃-預算體系中加進“執行”（E）環節，形成規劃-計劃-預算-執行制度（PPBES），進而完成PPBS適應信息化戰爭形態的改造。由此，PPBES制度與聯合作戰編制編成、信息化建設并稱為驅動新軍事革命的“三駕馬車”。

建立系統化的資源配置制度是實行軍事革命的先決條件。在這方面，PPBES制度具有優秀的系統整合基因。其運行的基本程序是：根據國家安全形勢確定國家安全目標，根據國家安全目標制定國家軍事戰略，根據國家軍事戰略及其目標合理確定各項任務，根據任務確定各種軍事力量發展的規模和結構，根據軍事力量發展的規模和結構確定軍費的分配，根據各種軍事需求重要性的不同，確定資源優先分配的等級。這樣，就把整個國防和軍隊建設的各個方面科學統籌起來，形成一種資源配置的系統集成。在PPBES中，只要是完成同一類任務，均須將經費統一納入一個項目或類別中，進行分析比較和綜合平衡，以決定其優先順序和取舍。

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系統配置必然要求結構優化。利用PPBES的結構優化功能整合各軍種建設資源，可以有效地克服各軍種各自為政、重復建設的弊端，迫使那些“不顧效益而漫天要價的將軍”從經濟效益角度，思考國防和軍隊建設。我們可以看到，國際金融危機發生后，西方國家縮減了國防預算，但對新型力量建設投入卻不降反增，紛紛對本國高端科技和新型力量建設進行超前部署；許多國家軍隊維持性經費比重不斷下降，建設性經費比重顯著上升，尤其是高新技術武器裝備建設、信息化建設、特種力量建設等費用增加很快。

管理成本控制是提高管理效益的核心問題。上世紀70年代，美國曾做過一項評估，武器裝備技術升級比率為每年4.5%，照此計算，1975年美國一年的國防預算額，到2054年將只能購買一艘軍艦、一輛坦克和一架飛機。事實確實如此，最初研制的輕型隱型飛機造價不超過1000萬美元，而“B－2”隱型轟炸機價格為22億美元；目前“宙斯盾”驅逐艦的價格為10億美元，一艘“尼米茲”級航母裸艦為45億美元，艦載機為100億至200億，而一艘即將裝備美軍的福特級航母裸艦的預計價格竟然高達140億美元！如此算來，一個航母編隊戰斗群至少要花費幾百億美元。可以說，信息化建設成本高昂、裝備成本攀升等多種因素，比以往任何時候都更加依靠效益發展，只有最大限度地減少管理成本，保證軍費向戰斗力生成的關鍵領域和重點方向投入，才能生成和保持戰斗力。

因此，西方國家注重嚴密的成本效益分析，對每個軍事項目都要用運籌學方法和計算模擬技術，分析出最優效費比。西方國家還實行軍費全程管理制度尤其是軍費監督制度，普遍加強預算執行的嚴肅性和剛性。

確保向“打勝仗”聚焦

西方國家持續數十年的軍費管理革命，引發思考。

要占領資源配置效率制高點。環顧全球，誰能占領資源配置效率的制高點，誰就能在未來的戰爭上贏得主動。在這場較量中，各國武器裝備等硬件上的差距只是顯性和表面的，而制度管理方面的落差則是隱性和內在的。我國國防建設與發達國家相比，具有“補差”和“跨越”的性質，資源需求矛盾特別突出。必須通過制度創新，實現效益型發展，舍此不可能真正實現強軍目標。在這個過程中，以加強軍費科學管理為核心內容的改革極為重要。如果不加快改革，就不可能適應中國特色軍事變革的要求，也不可能為轉變戰斗力生成模式提供優質、量足和可持續的資源保障，就會進一步拉大與世界新軍事革命先行國家的差距。

要沖破局部利益的藩籬。我國軍費管理體制，總體上仍處于由傳統體制向現代體制轉型階段。軍費資源統籌力度不夠，預算方法有待改進，重復建設、資源浪費等問題依然存在。只有構建并逐步形成我國自己的規劃-計劃-預算-執行制度，并使之有效運行，才能沖破局部利益的藩籬，科學確定國防費規模和結構需求，確保資源配置向“能打仗、打勝仗”聚焦。

要走現代軍費管理制度之路。西方國家的實踐告訴我們，在提高軍費效益上，沒有別的選擇，只能走現代軍費管理制度之路。可以說，能否建立和運行現代軍費管理制度，是能否大幅提升軍費效益的關鍵所在。比如，以雙重監督制度提升軍費運行管理效益，是世界各主要國家的通行做法。結合外軍經驗，著眼我軍實際，我們應積極探索實施內部審計與外部審計相結合的監督制度。（特邀嘉賓：國防大學教授姜魯鳴）