大氣污染趨嚴(yán)重現(xiàn)行法律顯疲態(tài) 媒體吁盡快修法

法律是治理大氣污染的有力武器之一。我國1987年出臺的《中華人民共和國大氣污染防治法》最近一次修改是2000年，至今已達(dá)13年之久，相關(guān)規(guī)定明顯滯后。恰逢世界環(huán)境日，本報(bào)關(guān)注大氣污染問題，呼吁盡快修改大氣污染防治法。

大氣污染漸嚴(yán)重

現(xiàn)行法律多不足

從去年冬季綿延到今年春季，全國有30個省(區(qū)、市)先后出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣，北京的空氣污染指數(shù)更是再三爆表。據(jù)國家氣象局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年春季中國內(nèi)地平均霧霾日數(shù)為12.1天，較常年同期偏多4.3天，為1961年以來歷史同期最多。北京市霧霾日數(shù)46天，較常年同期(7.1天)偏多5.5倍，為近60年最多。

環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，長時間、大范圍的霧霾天氣，影響全國17個省(市、區(qū))，約占國土面積的1/4，受影響人口達(dá)6億。目前，我國仍有約70%的城市不能達(dá)到新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這不禁讓人們質(zhì)疑：大氣污染防治法管用嗎？

制定于1987年的大氣污染防治法，先后在1995年、2000年經(jīng)歷兩次修改。2006年后又進(jìn)入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由環(huán)保部報(bào)國務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)。用13年前修改的法律治理當(dāng)下的大氣污染，已明顯不合時宜。

不少專家認(rèn)為，大氣污染防治法沒有明確規(guī)定政府關(guān)于保護(hù)大氣環(huán)境的責(zé)任，政府防治大氣污染的指標(biāo)也不明確，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，大氣污染防治法規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以起到遏制環(huán)境違法行為的效果。

“條款過時了?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂說，“現(xiàn)有法律規(guī)定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點(diǎn)防控對象。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，PM2.5、氮氧化物、揚(yáng)塵，已經(jīng)成為新的污染物控制的重點(diǎn)，這些在現(xiàn)有法律中體現(xiàn)不多?！?/p>

曾參與大氣污染防治法修改的中國社會科學(xué)院研究員常紀(jì)文也認(rèn)為，現(xiàn)行法律的一些規(guī)定不再適合當(dāng)下的環(huán)境狀況，“比如，沒有預(yù)計(jì)到現(xiàn)在的工業(yè)污染會這么嚴(yán)重；再如，重視的是個體企業(yè)的大氣污染防治，但目前區(qū)域性污染已經(jīng)成為一個很突出的問題?！?/p>

各地出招治大氣

國外經(jīng)驗(yàn)可借鑒

面對日漸嚴(yán)峻的大氣污染，環(huán)保部以及我國不少省市已出臺了治理大氣污染的政策法規(guī)。

目前，環(huán)保部正在牽頭制定大氣污染防治計(jì)劃，預(yù)計(jì)年內(nèi)頒布。針對PM2.5的治理，環(huán)保部已經(jīng)在今年3月發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限制的公告》，對全國47個地級以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)，實(shí)行大氣污染物的特別排放限制，特別排放的標(biāo)準(zhǔn)比法定的排放標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)得多。

據(jù)報(bào)道，受霧霾影響較為嚴(yán)重的北京，今年6月底之前將完成《北京市大氣污染防治條例(送審稿)》，并上報(bào)北京市人大常委會審議，年內(nèi)有望出臺。按照條例草案的要求，在大氣受到嚴(yán)重污染、可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布大氣污染公告，采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，如按照車輛的排放水平、使用年限或者車型在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動車行駛的機(jī)動車交通管制措施。

陜西省也于今年5月發(fā)布了《陜西省“治污降霾保衛(wèi)藍(lán)天”行動計(jì)劃(2013年)》。相較于過去以藍(lán)天數(shù)為考核指標(biāo)，此次行動計(jì)劃將二氧化硫、二氧化氮、降塵、PM10和PM2.5五項(xiàng)污染物濃度的下降幅度作為考核指標(biāo)，更加細(xì)化和明確。該計(jì)劃共涉及三大類任務(wù)：集中治理百余家燃煤企業(yè)污染問題；加強(qiáng)機(jī)動車污染防治工作；加大城市大氣綜合整治工作力度。

對于地方出臺政策法規(guī)治理大氣污染的做法，周珂認(rèn)為這是一種行之有效的方式，“由各地方出臺政策法規(guī)治理大氣污染，可以為國家層面修改大氣污染防治法提供參考?！?/p>

國外經(jīng)驗(yàn)同樣可以借鑒。據(jù)了解，日本的大氣環(huán)境法比較具體明確，可操作性強(qiáng)。之所以如此，一個重要原因是日本的大氣環(huán)境立法走的是自下而上的路線，先有地方立法，之后在地方立法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成國家立法。

周珂建議，我國可以學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在一些重點(diǎn)省市治理大氣污染的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推動全國性的立法，出臺全國性的大氣污染防治措施，是一種比較順暢的機(jī)制。

修法應(yīng)當(dāng)避誤區(qū)

單行條例可先行

毫無疑問，大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，盡快修改。

當(dāng)前，修法之所以速度遲緩，效果不佳，一個重要原因就在于有關(guān)部門為了消除經(jīng)濟(jì)部門的反對，往往小修、小補(bǔ)或者遷就，并沒有在框架上作出較大的調(diào)整，希望通過這種方式獲得改比不改好的效果。

為此，專家認(rèn)為，修法一定要下決心、出實(shí)招、在全社會范圍內(nèi)形成共識。而這個共識的前提是，有些地方已經(jīng)實(shí)施了該治理方式并且取得了不錯的效果。

“在修法過程中，我們應(yīng)該避免一些誤區(qū)?！敝茜嬷赋?，國家層面的立法應(yīng)當(dāng)明確其關(guān)注的領(lǐng)域?！艾F(xiàn)有法律的一大問題是什么都想管，但往往什么都難管好。從國外的立法經(jīng)驗(yàn)來看，譬如美國的《清潔空氣法》，主要確定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和基本原則。國家立法就應(yīng)該立足于宏觀把握，具體問題則由地方立法來解決?！?/p>

對于地方立法治理大氣污染而言，各地也應(yīng)該突破一些陳舊、錯誤的觀念。比如，人們往往對我國立法有一些錯誤理解，認(rèn)為國家立法沒有的，地方就不能規(guī)定。

“的確，在大多數(shù)情況下是這樣的，但在環(huán)境領(lǐng)域不是。國家立法沒有的，地方立法可以有；國家標(biāo)準(zhǔn)定得低的，地方標(biāo)準(zhǔn)可以高，這些都可以突破，況且我國環(huán)境保護(hù)法本身就有這方面的專門規(guī)定?！敝茜嬲f，在今后的大氣污染防治立法中，應(yīng)當(dāng)賦予地方更多的權(quán)限，國家立法應(yīng)當(dāng)為地方或區(qū)域立法提供基礎(chǔ)和必要的保障機(jī)制。

此外，大氣污染防治法重視對現(xiàn)有設(shè)備污染源的控制，而忽視對新污染源的控制。雖然我國近年來出臺了環(huán)境影響評價(jià)區(qū)域限批、流域限批制度，這些制度也控制了新污染源，但實(shí)際上保護(hù)了老污染源。因此，專家認(rèn)為，應(yīng)將控制新污染源制度與淘汰落后設(shè)備制度結(jié)合起來，共同治理大氣污染。

常紀(jì)文則建議，將區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控寫進(jìn)現(xiàn)有法律。區(qū)域性污染是我國許多地區(qū)面臨的共同問題，以北京為例，北京PM2.5主要污染物有一部分來源于鄰近區(qū)域。這種情況下，如果不在聯(lián)系緊密的省市之間實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，大氣污染的問題就難以解決。

“其實(shí)，早在2008年奧運(yùn)會期間，在國家統(tǒng)一指揮下，北京及周邊兄弟省市采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得了良好效果?！背＜o(jì)文說，可見，如果聯(lián)防聯(lián)控制度能夠得到法律的確認(rèn)，如果制定了區(qū)域大氣污染防治工作的整體規(guī)劃，這將有助于建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制，在更廣范圍內(nèi)取得較好的治理效果。

周珂建議，可以細(xì)化一些具體制度，通過制定單行條例來解決問題。例如，以前我國經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)，移動污染物排放源(機(jī)動車、船、飛機(jī)等)帶來的污染也不是很嚴(yán)重?，F(xiàn)在，尤其是在北京、上海等大城市，移動污染物排放源的污染日趨嚴(yán)重，可以通過制定單行條例或地方立法的方式，控制移動污染物排放源。王比學(xué) 陳曉婉