媒體揭公務(wù)員“下?！敝祝阂壮韶澒傧村X(qián)“暗道”

公務(wù)員“下?！敝?/strong>

在當(dāng)前加強(qiáng)法治政府建設(shè)的背景下，以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下海”，不但有損公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也容易成為貪官洗錢(qián)的“暗道”

文/《瞭望》新聞周刊記者李松

7月9日，安徽省人社廳出臺(tái)《關(guān)于服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其中第7條“允許公務(wù)員提前退休或辭職創(chuàng)業(yè)”和第8條“允許事業(yè)單位工作人員離崗創(chuàng)業(yè)”，引發(fā)有關(guān)“公務(wù)員帶編下?！钡馁|(zhì)疑。

從安徽省出臺(tái)這項(xiàng)政策的初衷來(lái)看，是為了“支持和服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展”，但公眾普遍擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租，引發(fā)新一輪公務(wù)員“下海潮”。

隨后，安徽省人力資源和社會(huì)保障廳相關(guān)負(fù)責(zé)人出面澄清，稱(chēng)允許離崗“下?！钡臑槭聵I(yè)單位工作人員，針對(duì)公務(wù)員的政策是“允許提前退休或辭職創(chuàng)業(yè)”，未突破公務(wù)員法規(guī)定。然而，公眾最主要的質(zhì)疑，并不僅僅是這項(xiàng)政策是不是合乎相關(guān)規(guī)定，而是其法治性和公平性。

以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下?！保⒎切迈r事。早在2008年，河南省商丘市出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》，政府出資數(shù)萬(wàn)元至數(shù)十萬(wàn)元，鼓勵(lì)公務(wù)員辭職經(jīng)商，也引發(fā)了公眾熱議。

北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授沈友軍對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)，公務(wù)員“下?！?，表面看是回歸了普通公民身份，但在一定時(shí)期內(nèi)，其原所掌握的公共資源還會(huì)發(fā)揮作用，從而損害市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

“鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！k企業(yè)、搞實(shí)體，還應(yīng)十分慎重?！鄙蛴衍娬J(rèn)為，在當(dāng)前加強(qiáng)法治政府建設(shè)的背景下，以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下?！保坏袚p公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也容易成為貪官洗錢(qián)的“暗道”。

公務(wù)員穿救生衣“下?！?/strong>

“下?！币辉~，起源于中國(guó)改革開(kāi)放當(dāng)初，主要指政府機(jī)關(guān)人員、企事業(yè)單位工作人員等，放棄在傳統(tǒng)體制內(nèi)的職位去創(chuàng)業(yè)經(jīng)商、謀求新發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)兩次較大的“下海潮”，一次是在20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放不久，另一次是在鄧小平南方講話之后的90年代。其中以停薪留職、一次性買(mǎi)斷工齡，或給一筆創(chuàng)業(yè)基金讓其脫離國(guó)家公職人員等為主要形式。盡管稱(chēng)呼各異，但本質(zhì)上都是“帶薪下海”。

當(dāng)初，在市場(chǎng)機(jī)制尚未健全、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則需要更多人才去“試水”的情況下，這兩次“下海潮”，對(duì)突破當(dāng)時(shí)僵化的體制起到了積極的作用。

但值得注意的是，這種留著“鐵飯碗”，以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下?！钡淖龇?，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)型時(shí)期的特定產(chǎn)物，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，已完成了歷史使命，并退出了歷史舞臺(tái)。

然而，在安徽之前，近年來(lái)昆明、吉林等多地也都出臺(tái)過(guò)類(lèi)似政策——

2008年9月底，昆明市人事局出臺(tái)政策明確規(guī)定，對(duì)辭職創(chuàng)業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，除一次性發(fā)給相當(dāng)于本人5年基本工資的辭職金外，工齡20年以上的，發(fā)給一次性獎(jiǎng)勵(lì)金20萬(wàn)元；2012年，吉林省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)小型微型企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》提出，其中也提到鼓勵(lì)公務(wù)員從事創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，并為其保留2年職務(wù)。

而事實(shí)上，不論前兩次大規(guī)模的公務(wù)員“下海潮”，還是近年一些地方優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下?！?，除極少數(shù)人創(chuàng)業(yè)成功外，多數(shù)人卻折戟沉沙市場(chǎng)，重新回到了原來(lái)的工作崗位，有的改行從事了其他職業(yè)。

中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心副主任王振宇認(rèn)為，中國(guó)之前也已經(jīng)有過(guò)至少兩次公務(wù)員“下海潮”。歷史證明，所謂的公務(wù)員創(chuàng)業(yè)，在相當(dāng)程度上就是利用原單位的公權(quán)力、利用原單位中積累的人脈來(lái)賺錢(qián)。

“這種鼓勵(lì)政策在特殊時(shí)期，可在短期內(nèi)產(chǎn)生刺激性作用，但作為一種常態(tài)并不合時(shí)宜?！鄙蛴衍娬f(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公平觀念已深入人心的當(dāng)下，再出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下海”，有“制度倒退”之嫌。

易成為貪官洗錢(qián)“暗道”

多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，以優(yōu)惠政策為公務(wù)員參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“托底”，不但違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則，破壞機(jī)會(huì)平等的法則，而且也易成為貪官洗錢(qián)“暗道”。

“當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，有些地方急于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的心情能夠理解。但用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！?，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法值得商榷。”汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授鄢圣華接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)。

“按以往一些地方出臺(tái)的規(guī)定，公務(wù)員‘下海’還可拿到數(shù)量不等的補(bǔ)償金?！臂呈トA認(rèn)為，“公務(wù)員工資，來(lái)自財(cái)政，源于納稅人。如果是下海創(chuàng)業(yè)‘為自己打工’還要給予補(bǔ)償，顯然會(huì)損及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境。”

“鼓勵(lì)公務(wù)員‘下海’這種做法，會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面效應(yīng)。”鄢圣華說(shuō)，“比如會(huì)出現(xiàn)有些公務(wù)員以‘創(chuàng)業(yè)’為理由，提前退休，達(dá)到‘吃空餉’之目的。同時(shí)，‘下?！珓?wù)員留下的空缺職位，還會(huì)成為權(quán)力尋租的新空間?！?/p>

“鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！菀妆回澑咩@空子。”在沈友軍看來(lái)，公務(wù)員“下海”，容易憑借對(duì)政策的熟知和對(duì)人脈的掌控優(yōu)勢(shì)，利用職權(quán)或職務(wù)和地位形成的方便條件與民爭(zhēng)利，而且該政策還可為一些貪官洗錢(qián)提供新的捷徑。

沈友軍舉例解釋?zhuān)热缬行┴澒僭谖粫r(shí)拼命撈錢(qián)，撈夠了趁還沒(méi)東窗事發(fā)，借口辭職創(chuàng)業(yè)，通過(guò)辦企業(yè)、開(kāi)公司，以“下?！苯?jīng)商的名義，最后把黑錢(qián)洗白，把自己非法所得轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂戏ㄘ?cái)產(chǎn)”。

按《公務(wù)員法》第102條規(guī)定，公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。

同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》中也明確禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部私自從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，尤其強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)個(gè)人或者借他人名義經(jīng)商、辦企業(yè)”。

折射公務(wù)員出口不暢

多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，近年來(lái)有些地方以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員“下海”，盡管多數(shù)是為“服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，但深層次問(wèn)題，是為日益膨脹的公務(wù)員隊(duì)伍“消腫”，這也折射公務(wù)員退出機(jī)制不暢的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

不可否認(rèn)，公務(wù)員隊(duì)伍一直以工作穩(wěn)定、福利待遇好備受人們追捧，報(bào)考公務(wù)員的人數(shù)年年遞增。但也要看到，由于公務(wù)員退出機(jī)制并不完善，以致不少地方出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、人浮于事的局面。

“如果公務(wù)員入口把關(guān)不嚴(yán)，出口又不暢，有些地方鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！?，本質(zhì)上‘醉翁之意不在酒’，而是想以此打通公務(wù)員出口?！鄙蛴衍娬f(shuō)。

2011年初，在公務(wù)員法實(shí)施5周年之際，國(guó)家公務(wù)員局曾公布過(guò)一組數(shù)據(jù)，全國(guó)有600多萬(wàn)公務(wù)員，5年來(lái)辭退了4778名。在近年來(lái)問(wèn)責(zé)制度越來(lái)越完善的社會(huì)語(yǔ)境中，辭退、開(kāi)除的公務(wù)員比例極小，說(shuō)明對(duì)公務(wù)員還缺乏嚴(yán)格的懲戒和退出機(jī)制。

在多位受訪專(zhuān)家看來(lái)，有些地方鼓勵(lì)公務(wù)員“下海”，顯然與政府自身角色定位不相符。因?yàn)檎畱?yīng)當(dāng)是公共服務(wù)者，而不是市場(chǎng)的參與者。而這種“騰籠換鳥(niǎo)”的措施，并不可能從根本上解決公務(wù)員出口不暢的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

明晰公務(wù)員的角色定位

多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有些地方鼓勵(lì)公務(wù)員“下?！?，根源在于混淆了公務(wù)員的角色定位。

“提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)、改善創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境，這才是政府最應(yīng)做好的事情?！臂呈トA說(shuō)?！皩?duì)于扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)多一些法治意識(shí)、服務(wù)精神，努力改善和強(qiáng)化服務(wù)職能，多為企業(yè)提供公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！?/p>

“公務(wù)員和商人，二者角色應(yīng)完全分開(kāi)。如果官商融為一體，就會(huì)完全打亂公務(wù)員這份工作本身所具有的內(nèi)在邏輯?！臂呈トA說(shuō)。

“即使公務(wù)員主動(dòng)辭職‘下海’，也要明確劃分開(kāi)‘權(quán)’、‘利’的關(guān)系?！臂呈トA說(shuō)，首先要推行“回避制”。辭職后的公務(wù)員不能在自己的直系親屬擔(dān)任重要公職的地方經(jīng)商，從源頭上堵死“官商勾結(jié)”。其次要明確“下?！钡哪晗?。有些職位的公務(wù)員即便辭職，一段時(shí)間內(nèi)也不能經(jīng)商，以此規(guī)避權(quán)力“期權(quán)化”。再次要實(shí)行“公開(kāi)制”。將“下?！惫珓?wù)員的姓名、職務(wù)、年齡等信息公開(kāi)，形成政府主導(dǎo)、公眾參與的“陽(yáng)光監(jiān)督”。

“公務(wù)員職業(yè)之所以被稱(chēng)為‘鐵飯碗’，原因在于‘只進(jìn)不出’。因此，公務(wù)員制度的改革還須繼續(xù)深化。除了嚴(yán)把入口關(guān)之外，還須建立科學(xué)的退出機(jī)制。”

“《公務(wù)員法》規(guī)定了辭職、辭退、開(kāi)除、退休等公務(wù)員退出機(jī)制?！痹谏蛴衍娍磥?lái)，除退休之外，其他退出方式幾乎形同虛設(shè)?！耙虼耍谡Ｍ顺鰴C(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用之前，任何優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！既菀妆唤庾x為公務(wù)員的福利和特權(quán)。”

“人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫等現(xiàn)象，在一些地方機(jī)關(guān)中確實(shí)比較嚴(yán)重。但這種難題的解決，不能靠?jī)?yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員‘下?！?，而應(yīng)該削減公務(wù)員的特權(quán)，降低公務(wù)員的顯性和隱性的福利待遇，包括灰色收入，從而降低公務(wù)員職業(yè)的吸引力。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，嚴(yán)厲懲戒行為不端甚至觸犯法律的公務(wù)員，建立一種完善的公務(wù)員正常退出機(jī)制?！鄙蛴衍娬f(shuō)。

為此，沈友軍建議，應(yīng)推行公務(wù)員聘任制，實(shí)行合同管理。這是暢通公務(wù)員退出機(jī)制的最根本的解決方案；建立健全全覆蓋的社會(huì)基本保障體系。人員退出必然涉及到人員的生存保障問(wèn)題，只有把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本保障解決好，才能激活人員的順暢流動(dòng)。

“與此同時(shí)，還要強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的考核，并提高考核的可操作性。要在創(chuàng)新和完善公務(wù)員管理體制上下功夫，形成‘人盡其才，優(yōu)勝劣汰’的良好局面?！鄙蛴衍娬f(shuō)，“公務(wù)員退出機(jī)制在很大程度上，建立在嚴(yán)格的考核制度、有力的監(jiān)督制度，以及強(qiáng)大及時(shí)的執(zhí)行力基礎(chǔ)上。”

“公務(wù)員正常退出機(jī)制的完善，必須以公眾充分的知情權(quán)作為保障。唯有在公眾強(qiáng)大的監(jiān)督力量下，才會(huì)有執(zhí)行力的有效提升?！鄙蛴衍娮詈笳f(shuō)?！酢恫t望》新聞周刊