學者稱信訪制度存嚴重缺陷 難向民眾提供公平正義

7月15日，湖南省高級人民法院對唐慧訴湖南永州市勞教委行政賠償一案做出終審判決，唐慧勝訴，獲賠2641.15元。

先有女兒被迫賣淫而不斷上訪，后有不斷上訪而被勞動教養；從2006年到現在，七年時間，縱觀唐慧的遭遇，“上訪”無論如何都是關鍵詞之一。

而信訪制度的改革也因此再度成為輿論關注的熱點。

2006年10月，唐慧11歲的女兒失蹤。3個月后，歷經周折，唐慧將被強迫賣淫并曾遭輪奸的女兒解救。

這是唐慧“上訪”的開始。案子進行的6年中，唐慧去長沙、北京上訪了百余次。而按照上訪維穩的“屬地管理”原則，永州市富家橋鎮政府不得不對唐慧上訪負責。

今年1月，全國信訪局長電視電話會透露，今年將推進以市縣兩級為重點的領導干部接訪下訪工作，到一線和基層實地解決問題，加強督導，堅決糾正一切“攔卡堵截”正常上訪群眾的錯誤做法。

但是，這些做法卻是“不得已”的。

在見諸媒體的報道中，永州市信訪考核制度也可以一窺端倪。據稱，永州當地要求，盡量實現進京、赴省上訪零指標目標。永州市零陵區對鄉鎮政府信訪考核實行“百分制”，其中“減少越級上訪量”一項就占50分。在“特別防護期”，如發生“進京非正常個訪”和“進京非正常個訪且登記掛號”的，每人次分別扣4分、8分。對于進京上訪的，接到區信訪局通知，相關單位24小時內沒趕到北京，則扣5分。

富家橋鎮一名干部稱，唐慧一直讓他們高度緊張。特別是在國家重要節日、重要會議期間，晚上睡覺都很難，生怕唐慧等重點上訪戶去了北京。

中國社科院農村所社會問題研究中心主任于建嶸教授表示，中央肯定公民有權信訪，并試圖通過責任追究來促使地方官員解決問題；而地方官員為不被一票否決，在對訪民欺哄打壓的同時，采取截訪和行賄信訪官員銷號來減少登記量。

“在計數排名、一票否決等壓力下，以信訪為主要內容的‘維穩’已經成為高懸在地方官和基層干部頭上的‘達摩克利斯之劍’。”黑龍江省委巡視組原副廳級巡視專員李克軍在日前的一個論壇上如是說。

他認為，就信訪制度本身來看，客觀上起到兩個作用：一個是動員、引誘部分民眾“信訪不信法”，“找大不找小”，愈來愈多的訪民采取“鬧”的辦法來謀求問題的解決。大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，只要鬧到位，無理也得利，成為嚴酷的現實。另一個作用是誘導和迫使地方特別是基層官員，千方百計、絞盡腦汁、不擇手段、陰陽并用地控制上訪，維護表面穩定。

“信訪已難以達到制度設計的目的，難以向民眾提供公平正義。”于建嶸說，信訪制度設計上存在的這種嚴重缺陷，使其預期的權利救濟功能和公權力監督功能難以實現。

“信訪部門只是起一個監督、督促有關機構解決問題的作用，它沒有能力解決上訪人的那些問題。”楊衛東說，要從根本上解決信訪人的問題，還得嚴格遵循“依法治國，依法行政”，只有法院、檢察院等機構和部門暢通民意反映渠道，依法辦事，才能使信訪量有所下降。

根據《信訪條例》的規定，信訪部門并不受理人大、法院、檢察院職權范圍，或者已經進入訴訟、仲裁、行政復議等法定程序的信訪投訴。

北京大學教授張千帆表示，涉法涉訴信訪事件交給任何一個部門，都會對司法公信力產生影響，本來就應該通過正常的逐級上訴去解決，但有種種原因造成不予立案等情況，才導致了因此產生的信訪行為。

據中國政法大學副校長馬懷德估計，實際的信訪工作內容中，“涉訴涉法信訪已占到信訪總量的60%以上”。

“要化解信訪困境，關鍵在于制度改革。”于建嶸說。

今年1月，全國政法工作會上，涉法涉訴信訪改革是被明確提出的重點改革之一。最大的變化，是實行訴訪分離，將涉及民商、行政、刑事等信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。而窮盡法律程序的涉法涉訴信訪事項進入終結程序，各級各有關部門不再統計、交辦、通報。

國家行政學院教授楊衛東表示，這從源頭上保證涉法涉訴信訪完全在法治軌道內解決，按照法律途徑解決不了的或者納入不了現行的行政復議范圍的情況下，才用信訪渠道解決，改變目前上訪者“信訪不信法、信上不信下”的局面。

于建嶸的建議中，信訪制度改革要從行政、法律、政治三個層面考慮。首先，給各級黨政部門減壓、給信訪公民松綁，最重要的就是不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求地方政府來京接訪；中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；不對信訪公民的信訪級別作特別的限制。

“長期的政治治本之策，是撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，并系統地建立民眾的利益表達組織。”于建嶸說。中國青年報記者李麗 實習生 李春紅