專家稱養老保險制度仍存諸多缺陷 亟須從頂層優化

觀點碰撞

制度如何可持續？

關鍵是建立激勵機制

中國社會科學院拉丁美洲研究所 鄭秉文

我國養老保險制度采用統賬結合模式，既有一定的再分配作用，又能調動個人積極性。但目前，這樣的初衷和目的并沒有達到，主要原因是多繳多得的激勵機制還沒有建立起來，未來權益和當前繳費的聯系不緊密，沒能充分調動個人積極性。

多繳多得的激勵機制缺失，導致參保人不愿意提高繳費最低年限，不愿意提高領取養老金的年齡，新農保參保人不愿意選取高的繳費檔次。這既不利于提高制度的財務可持續性，也不利于提高參保人待遇水平。社保制度變成了一個“公共池塘資源”，其結果必然是“公地悲劇”。可以說，包括希臘在內的一些南歐國家社保制度存在的主要問題就在于此。因此，建立多繳多得的激勵機制，是養老保險制度可持續的關鍵。

加強激勵設計的突破口在于盡快建立待遇水平正常調整機制。這一機制必須考慮以下因素：一是盡快明確制度目標替代率，使之符合“保基本”、“有彈性”、“可持續”的原則；二是養老保險待遇要與最低工資、低保等相銜接、一盤棋，并充分考慮未來人口老齡化發展趨勢；三是明確養老保險待遇與社會平均工資增長率、通脹率與經濟增長率指數化掛鉤的不同權重。有了待遇水平正常調整機制，就既能讓參保人分享經濟發展成果，又能激勵參保人多繳多得，提高制度吸引力。

需要采取綜合措施

西南財經大學保險與社會保障研究中心 林 義

實現養老保險制度可持續，不能僅僅抓住某一個“關鍵”，而需要從以下幾方面采取綜合措施。

建立基本養老保險、單位補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系。這是世界上越來越多的國家重視和采取的目標模式。基礎養老金全國統籌與多層次養老保險制度體系建設同步進行，才能為實現基本養老保險制度可持續贏得戰略主動。

高度重視養老保險長期財務平衡與基金管理的安全有效。一個穩定的養老保險財務平衡機制需要參保人長期穩定繳費或繳納稅收，需要政府財政的持續支持，需要養老保險基金保值增值和科學的基金管理，需要有效的養老保險基金風險控制。必須加快出臺科學的養老保險基金保值增值及管理辦法。

著力創新養老保險管理體制，完善管理服務平臺。構建養老保險基金垂直管理系統，增強基于全國一盤棋的中央調劑基金的調控能力；正視我國現行基本養老保險制度種類繁多，養老保險關系在城鄉之間、區域之間、行業之間轉移接續難度大的挑戰，盡快出臺相關制度和政策，推進城鄉養老保險基層管理平臺、服務平臺、信息網絡平臺建設和基層人員管理服務能力的全面提升。

城鎮化后咋養老？

堅持以保險養保險的原則

中國社會科學院歐洲研究所 田德文

從歐美國家的歷史經驗看，城鎮化不僅僅是居住方式上的“農民進城”，更是產業結構從傳統農業為主轉變為現代農業、工業和服務業協調發展。城鎮化是復雜的社會系統工程，其中養老制度轉型是最難辦的事。因為，在傳統農業社會和農村地區，養老主要是個人、家庭和家族的責任，而城鎮化改變了農民的就業和居住模式，原有養老方式受到沖擊，必須盡快建立社會養老保險制度。但是，社會保險的原則是“誰投保誰獲益”，城鎮化后，原來沒有繳納養老保險費的農村老齡人口怎么辦？

在這方面，歐美國家的做法因國情不同而差別很大，共同點是經歷不同形式的“過渡期”，用新增工業勞動人口的保費來補貼原來沒繳保費的農村老人，不足部分由國家用一般性稅收補足。這個過渡期有長有短，社會養老保險標準相對較低的盎格魯—撒克遜模式可以較快完成農村和城市養老保險體制的并軌，歐洲大陸不少國家則過了100多年仍有專門的“農業社會保險”。

與歐美國家相比，我國城鎮化進程是在人口多、底子薄的背景下由政府推動的。這樣，在養老體制轉軌方面就應該特別注意嚴守社會保險的基本原則，“以保險養保險”，而絕不能由政府“包下來”。我國是發展中國家，這個包袱政府背不起。

使職工基本養老保險成為核心制度

中國人民大學中國社會保障研究中心 魯 全

我國城鎮化的三種基本方式對應著三類人群的養老保險問題。第一種方式是農村富余勞動力大量進城。它迫切要求打破戶籍限制，將勞動關系作為參加職工養老保險的基本標準，從而提高農民工的參保率。第二種方式是通過土地征用實現城鎮地域擴張。它要求處理好征地補償與被征地人群養老保障之間的關系，避免失地農民陷入老年貧困的境地。第三種方式是農業產業化使一些傳統農業勞動者的就業方式從自我雇傭變為被雇傭。它要求將就業方式而非產業性質作為參保的標準，即讓這部分被雇傭的農業勞動者參加職工養老保險而非農民養老保險。

我國目前有2億多農民工，未來20年還有約3億農村人口要轉移到城鎮。這就是說，隨著新型城鎮化的推進，大多數勞動者都應參加城鎮職工基本養老保險制度，從而使這一制度成為養老保險體系的核心制度。同時，城鎮化將使更多傳統農業勞動者的職業身份和就業方式發生變化，將有越來越多的年輕勞動者加入職工基本養老保險制度，從而將優化這一制度的參保人員結構，增強制度的自我平衡能力與財務可持續性。

機關事業單位養老怎么改？

“三聯動”就能“大并軌”

中國社會科學院拉丁美洲研究所 鄭秉文

2009年以來，五省市事業單位養老保險改革試點之所以沒有取得實質性進展，究其原因，主要是存在以下一些阻力：一是進行改革試點的是一部分事業單位，很多人預期事業單位的養老金將會出現三六九等，產生抵觸情緒；二是改革沒有一攬子設計，試點地區看到的只是與企業拉平，那就意味著降低養老待遇，而沒有看到作為補充保險的職業年金的具體方案；三是改革中不僅存在事業單位三六九等的內部攀比，對外也存在對公務員的攀比問題。

可見，事業單位改革推進難，主要不是制度模式的問題，而是改革步驟的問題。事業單位改革只要遵循“三聯動”的原則，就能實現機關、事業單位和企業養老保險制度的“大并軌”。一是基本養老保險改革與職業年金改革同時進行，給參保人吃下定心丸，讓他們看到參加改革之后待遇下降的部分可由類似企業年金的職業年金制度補上去；二是在完整的頂層設計下，事業單位作為一個整體一次性進入改革程序；三是將作為公共部門的事業單位和機關單位(公務員)作為一個整體推進改革，從而化解改革阻力。

探索新的制度模式

浙江大學公共管理學院 何文炯

最近10多年，我國養老保險體系建設迅速推進，基本實現了制度全覆蓋。但人群分等、制度分設，導致公平性缺失。針對這一問題，可以考慮建立全社會統一的社會養老保險目標制度：A B模式。

制度A是國民養老金制度，體現政府的基本責任，對所有達到一定年齡的老年人統一發放基本養老金，其標準以保障基本生活資料購買能力為原則確定，其資金來源于稅收。制度B采用個人賬戶制，公職人員強制參加，按照適度標準由財政和公務員本人繳費，體現政府作為用人單位的責任；其他工薪勞動者，由用人單位根據勞動合同與勞動者及其工會協商確定待遇標準和籌資方法，作為員工福利計劃的一部分；其余人員(含農民、自由職業者等)自愿參加、自主決定待遇水平和繳費標準。對于制度B，政府不承擔資金兜底的責任，但要制定相關法規和政策，并實施有效的監管。

按照這一思路，應對各基本養老保險制度進行全面改造：改造城鎮職工基本養老保險制度，實行社會統籌基金與個人賬戶基金的徹底分離；盡快將城居保與新農保合并成為城鄉居民社會養老保險制度；堅持國家機關與事業單位養老保險制度同步改革，從而將現行的四個制度整合成一個制度。