兩國家級貧困縣抱團發展 專家稱缺乏剛性協調機制

10月19日，在湖北省來鳳縣湘鄂情大橋施工現場，工人們正在緊張地進行給排水管網、路基路面施工。在大橋的那一頭，湖南省龍山縣居民楊昌貴，每天下午都會和幾個老伙計到工地來轉轉，看看修橋進度。“我今年78歲了，就盼著這個橋早點修通，以后我們出行就更方便了！” 　

龍山縣和來鳳縣，雖分處兩省，但都是國家級貧困縣，同處武陵山腹地，隔水相望，兩縣縣城只相距4公里。2011年10月22日，國務院批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)》，將“龍山來鳳經濟協作示范區”列入其中，兩個“窮兄弟”得以抱團，共謀發展。

整合

公交“四統”通信“四同”

協作示范區批復后，來鳳縣和龍山縣共同確立了“三同”、“十個一體化”的發展思路。“三同”即政策同等、發展同步、資源同享；“十個一體化”指雙方城區規劃、基礎設施、產業發展、酉水河保護與利用、旅游開發、公共服務、生態環境保護、金融服務、平安創建和人才發展一體化。來鳳龍山共同編制了《龍鳳示范區發展戰略規劃》以及空間布局等其他12項專項規劃，建立了規劃體系。

來鳳縣住建局局長陳應學說，示范區建立后，“龍鳳”公交一體化建設實施了“四個統一”，即統一兩縣跨城公交線路、統一車輛標志和外形、統一對開時間及收費和統一營運管理。

目前主線公交已經開通運營，票價3元，5分鐘一趟的公交車穿梭兩城之間，把兩縣百姓生活緊緊聯系在了一起。龍山人、來鳳人一有閑暇便帶上妻兒、邀上朋友，去對方縣城逛街、購物、就餐等等，作一回“出省出界”的旅游。

除了公共交通上的統一，龍鳳兩縣的通信資費取消漫游限制、電網聯通并網。兩縣已組織電信、移動、聯通等部門共同編制了通信一體化建設方案，分階段實現“四同”目標：2014年完成運營商計費系統數據修改，首先實現“同價”；2018年完成龍鳳示范區通信樞紐局建設，實現“同網”；2019年統一兩縣號碼資源、IP地址，實現“同號”；2020年統一兩縣通信服務標準，實現“同城”。

今年9月12日，全國第一張跨省金融IC卡——“龍鳳卡”，在來鳳縣和龍山縣同時發行，實現了示范區支付結算一體化，這標志著龍鳳示范區金融同城結算實現新跨越。同時，來鳳、龍山兩縣信用聯社正式啟動銀行卡和存折業務、資金匯劃、票據業務同城一體化，打造了全國第一個跨省支付結算一體化的金融服務平臺。

跨省城市公交和通信的統一，打通了兩縣的市場，為兩縣百姓提供了商機，也提供了便利。龍山石羔山鎮正南村距離龍山縣城12公里，但距來鳳縣城只有約3公里。跨省公交開通后，使該鎮正南村等地農民的蔬菜、水果、百合等農產品能夠就近銷往來鳳，助推了當地的產業發展。

發展

摩擦中實現“雙贏”

“來鳳、龍山兩縣同屬以土家族為主的少數民族國家級貧困縣，山同脈、水同源、民同俗、人同宗，歷來交往頻繁，關系緊密。”來鳳一位退休老干部告訴記者。“從歷史來看，任何一個地方都有發展的快慢階段。龍山發展快的時候，來鳳會努力學習；來鳳發展快的時候，龍山也會積極趕上。”

“來鳳有重大項目開工時，我們會邀請龍山的領導，這樣它就不會再上同類項目，避免重復建設和資源浪費。”來鳳縣發改局副局長徐駿表示，“龍山上項目時也會這樣做。”

但矛盾的出現有時仍然不可避免。以黔張常鐵路建設為例，來鳳和龍山都想在本縣境內設立客運站和貨運站，顯然不現實。起初，來鳳龍山為了各自利益僵持不下。后來兩邊的發改部門主動坐下來談、傾聽對方意見，最終談出了一個“雙贏”的結果：來鳳境內設貨運站，龍山境內設客運站。

在討論示范區旅游業總體定位時，龍山縣認為，應舉兩縣之力，打造以龍山里耶為龍頭的秦簡文化旅游品牌。理由是，里耶是國家級歷史文化名鎮，容易形成品牌效應。對此，來鳳縣不同意。他們認為，應該以酉水河為紐帶，在來鳳仙佛寺和里耶之間開發土家民俗文化風光帶。幾經協商后，總體定位涵蓋了歷史文化和少數民族文化，給了雙方發展的空間。

“來鳳和龍山的關系可以這樣來概括：合作中有競爭，競爭中有合作，良性競爭、積極合作。”來鳳縣長向軍表示，兩縣就像擰在一起的一股繩，你幫我、我幫你，共同向前發展。

2012年，示范區經濟取得了“六增一降”的成效：地區生產總值89.70億元，同比(下同)增長13.6%；財政總收入8.35億元，增長13.14%；全社會固定資產投資56.25億元，增長20.94%；社會消費品零售總額38.17億元，增長16.73%；城鎮居民人均可支配收入13949元，增長11.64%；農民人均純收入4273元，增長13.58%；萬元GDP能耗下降21.7%。

難題

缺乏剛性協調機制

專家認為：“來鳳和龍山打破行政區劃能夠擴大市場，形成資源優勢互補，在理論上符合經濟發展規律。但是從兩年的實踐情況來看，還存在兩個問題：首先，片區協調機制的設計還不成熟；其次，將區域發展與扶貧開發相聯系，前提是需要特殊的優惠政策和大量的資源投入，而這些政策在目前尚在研究，還未出臺。”

龍鳳示范區目前尚未建立起跨兩縣行政區的綜合協調機制，行政、財稅、投資等多方面政策多部門間的一對一協調推進，剛性明顯不足。在區劃一體、資源整合、要素配置、基礎建設、產業分工、環境保護等方面的協調還不能適應一體化建設的要求。

另一方面，盡管《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》對龍鳳示范區賦予了“三大改革”、“五個一體化”和“兩個國家戰略”的定位，但目前龍鳳示范區享受的各項政策和投資與普通縣完全一樣，在行政管理、財政稅收、土地使用、金融投資、人才發展等方面也并沒有明確具體的特惠政策。

作為國家級貧困縣，龍鳳兩縣行政層級較低，可支配資源有限，且還處于低水平發展階段。湘西、恩施兩州作為欠發達地區，對龍鳳示范區提供的支持有限。在目前情況下，如果沒有強力的政府推動和市場運作，沒有外部資源的集中投入，僅靠龍鳳示范區自身積累，走常規發展路徑，難以實現跨越發展。本報記者　付文　侯琳良