養老金雙軌制改革幾無進展 頂層設計兩條路可走

編者按：養老金改革成為當前人們熱議和期待的問題之一，是因涉及每個人當前的或潛在的切身利益。歷史形成的“雙軌制”造就了養老金的不公平也成為了改革收入分配及養老金機制最難啃的硬骨頭。人社部近期表態，養老保險“并軌”大方向是明確的。但如何并，怎么并，用多長時間并仍未有清晰路線圖，改革仍在繼續。

“雙軌制早晚會像‘糧票’一樣成為歷史詞匯……”近期，有媒體就取消養老金雙軌制發表的社評中如是寫道。對養老金雙軌制進行改革是大勢所趨，這已成社會基本共識。但怎么改，如何推進卻仍是橫亙在眼前的一道難題。

多位專家在接受人民網記者采訪時表示，對養老金雙軌制并軌，不能急于求成，也不能紋絲不動。機關事業單位應當建立基本養老保險與職業年金相結合的養老金制度，以削弱改革阻力。

養老并軌試點五年仍然無甚進展

從《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》公布之日算起，有關養老金并軌改革，推進時間已經超過5年半。

2008年2月底，國務院常務會議討論并原則通過了上述方案，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開展試點。但近期新華社記者回訪發現，“多數紋絲未動，只有廣東開始‘破冰’”。

報道稱，浙江事業單位養老保險制度改革“還沒開始做，還處于思考當中”；上海養老試點的推進目前尚無實質性突破；山西許多個企事業單位仍然沿用老的養老金制度，并沒有與并軌有關的改革跡象出現；重慶雖然開展了統計事業單位員工總人數、了解工資水平等“摸情況”的基礎性工作，但嚴格來講，改革沒有取得任何實質性的進展；廣東則進行了“半吊子改革”，事業單位干部職工與普通企業職工一樣，按月繳納養老保險費。但退休時，待遇依舊按原有標準執行。

“為什么五年過去，基本上沒有什么對試點更積極的評價，沒有拿出全國推廣的方案？”中國社科院世界社會保障中心秘書長齊傳鈞認為，“就是受制于我們目前的統賬結合的養老保險制度。這個制度承接不了很多改革。”

何為“統賬結合制度”？中國社科院發布的《2010年社會保障綠皮書》曾指出，在我國養老保險制度中，社會統籌部分缺乏激勵效應，“無票乘車”現象難以避免；個人賬戶部分的保值增值也困擾著制度的發展，不僅制度設計所預期的激勵效應無法實現，而且過低的個人賬戶收益事實上產生了逆向激勵。

機關單位未動 向下并軌致改革阻力重重

“現在試點，機關和事業單位應當同步改革，同步推進，否則的話改不動。”中國社會保障研究中心主任褚福靈表示，“改革利益得相對均衡，或者說不能在改革過程中又拉大了差距，否則阻力肯定會很大。”

據了解，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》對事業單位退休人員采用“向下并軌”的方式，拉大了事業單位人員和公務員之間的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一聽說養老金改革，不少大學老師申請提前退休，制度倒逼人做出不合理的選擇。”齊傳鈞說。

上海社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云在接受媒體采訪時認為，我國目前實行的退休制度其實是“三軌制”：機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度，其中，第一軌的機關退休人員的退休金高于第二軌的事業單位退休人員，“第三軌”企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。當初的事業單位改革試點主要方向是將第二軌向下和企業退休人員進行“并軌”，這樣形成的新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點方案受到阻力較大也是必然的。

中國人民大學中國社保研究中心副教授楊俊一直關注養老金待遇差距數據。他告訴人民網記者，有統計顯示，2005年，企業、事業、機關的人均年離退休費分別是8803元、16425元和18410元，事業和機關的人均養老金分別是企業的1.8和2.1倍。

“這個差距維持了下來。”楊俊說，“整體來說，機關事業單位與企業兩個人群的勞動關系不一樣，他們所參與的養老保險制度是不同的，而這兩個制度的改革并不同步，企業職工其實是改革比較快比較全面的，但是機關事業單位改革的步伐相對慢一點。”

明確改革共同方向 分步取消雙軌制

人社部副部長胡曉義此前曾表示，養老金雙軌制“并軌”的大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。所以，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。

人民日報曾發表評論認為，這個“共同的方向”，應該是整個社會養老保障水平的提高，降低那些嚴重沖擊社會底線的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。養老制度改革呼喚足夠完備的頂層設計，改革過程必須做到協調統一。

“現在中國這次頂層設計是有兩條路可走的。一條路就是只解決機關事業單位和企業，把企業的提高一點，機關的先不動，還保留這個大雙軌制。這是一個小步走。我們的方案是大步走，整個國民基礎養老金、個人賬戶，把這個規劃做出來，然后再分步實施。”清華大學養老改革體制方案的主要參與者之一、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏說：“國民基礎養老金解決吃飯，個人賬戶解決改善，大家也覺得公平了，但是現在可能比較困難，只能邁一小步。”

“社科院的方案，新人新辦法，老人老辦法。”齊傳鈞向人民網記者闡釋，“2013年改起，機關事業單位新人加入城鎮職工養老保險，國家有一定的補償，建立職業年金。職業年金其實和企業年金是一個概念。機關事業單位有新人加入，企業員工就會爭取也加入這個制度。這對職業年金就是一個宣傳、帶動。現在基本上基本養老保險一只腿獨大，企業年金、商業保險很小，處于缺腿狀態，很不平衡。”

“新人新辦法，老人老辦法”的做法在褚福靈看來，屬于大過渡范疇。他認為，養老金雙軌制并軌大概兩個思路：一個叫大過渡。所謂大過渡就是“深圳模式”，“深圳模式”沒有中人，從一個時間開始，或者新人或者老人，新人新辦法，老人老辦法，不影響現有的這一部分人的利益。在職的都是老人，包括參加工作一個月的也算老人。不設中人，不進行過渡的補償。另一個小過渡，則包含老人、中人和新人。

褚福靈指出，“對養老金雙軌制改革這個問題還得達成共識，不能并軌很快。并得太快會出問題的。”據悉，人社部目前正在抓緊研究養老保險頂層設計方案，將在適當的時候廣泛征求社會各界的意見，方案成熟后，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。記者李葉