養(yǎng)老金改革不同步 制度碎片亟待整合統(tǒng)一

編者按：一項調(diào)查顯示，目前我國約有40.7%的老年人仍是靠家庭供養(yǎng)，四成老人認(rèn)為自己是家庭的負(fù)擔(dān)，只有約24%的老人能夠依靠養(yǎng)老金生活，農(nóng)村很大一部分老人要靠勞動收入養(yǎng)活自己。當(dāng)前我國養(yǎng)老保障模式較多，有人說是“雙軌”，有人說“多軌”，不同模式對應(yīng)不同的發(fā)放比例，從而形成養(yǎng)老金待遇差距較大，甚至被認(rèn)為是嚴(yán)重不公平的現(xiàn)狀。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及企業(yè)養(yǎng)老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴(yán)重落差。當(dāng)前我國養(yǎng)老金之惑如何改革？

日前據(jù)媒體透露，養(yǎng)老體系改革頂層方案正由人社部在一定范圍內(nèi)組織研討，城鎮(zhèn)職工和事業(yè)單位人員兩套社保體系有望在制度層面“趨同”。

回顧中國養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展過程就會發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的改革并不同步，有專家甚至認(rèn)為，這是阻礙養(yǎng)老金改革繼續(xù)深入的最大問題。

現(xiàn)有模式：多軌制下的待遇差距

由于改革進(jìn)程不同步等原因，目前我國總體上存在兩種養(yǎng)老金制度，即非繳費(fèi)型與繳費(fèi)型。兩種養(yǎng)老模式的覆蓋人群與職業(yè)、身份直接相關(guān)，且差距較大，因而受到廣大社會公眾的抨擊，被認(rèn)為是嚴(yán)重不公平的“退休雙軌制”。

“所謂非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度，就是在我國中央及省級機(jī)關(guān)單位仍存在的退休制度，覆蓋人群大概有1000萬人。”中央財經(jīng)大學(xué)中國社會保障研究中心主任褚福靈告訴記者，退休制度并不是一種社會保障，而是單位保障。退休工資與工齡有關(guān)，也跟單位可負(fù)擔(dān)程度有關(guān)，與社會統(tǒng)籌無關(guān)。

而繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，則是按照《社會保險法》規(guī)定的需要個人參與繳費(fèi)的保險制度。其中由于繳費(fèi)主體、費(fèi)率和具體操作形式的不同，又分為針對企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民的兩種不同模式。

據(jù)褚福靈介紹，企業(yè)養(yǎng)老保險是單位與個人都應(yīng)按比例參與繳費(fèi)(大部分省份是社平工資的20%繳納，個人8%，企業(yè)12%)，且必須滿足15年，之后企業(yè)職工可以按月支取養(yǎng)老金。而城鎮(zhèn)居民或農(nóng)民由于個人繳費(fèi)很少，政府有補(bǔ)貼，到時領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額較低，所以也可以看做另一種不徹底的養(yǎng)老金模式。

如果將兩種制度下的養(yǎng)老金水平做比較，待遇差距成為最受詬病之處。來自人社部方面的最新數(shù)據(jù)顯示，目前機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的人均養(yǎng)老金水平分別是企業(yè)職工的2.1倍和1.8倍。

有業(yè)內(nèi)專家對記者表示，上述情況同時表明，“養(yǎng)老金雙軌制”的說法并不確切，在實(shí)際中已經(jīng)逐漸演變?yōu)槎嘬壷啤＝暌粋€顯著變化是，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的養(yǎng)老差距也在逐漸拉開。在很多省份，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位是按照不同比例調(diào)整的，這又進(jìn)一步引起事業(yè)單位人群的不滿。

養(yǎng)老保險改革不同步成最大問題

在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的過程中，“退休雙軌制”逐步形成。中國養(yǎng)老保險制度最初作為國企配套改革，從城鎮(zhèn)企業(yè)職工群體開始起步。

我國養(yǎng)老保險制度得到初步確立是在1951年。當(dāng)年國家政務(wù)院出臺的《勞動保險條例》奠定了計劃經(jīng)濟(jì)時代中國養(yǎng)老保險體系的基本框架。該條例規(guī)定，個人不需繳費(fèi)，單位按工資總額3%提交保險費(fèi)，職工養(yǎng)老金與工齡、工資掛鉤。

隨著中國經(jīng)濟(jì)逐步開放和轉(zhuǎn)軌，這種嚴(yán)重束縛勞動力流動的養(yǎng)老制度面臨變革。1984年，廣東開始試點(diǎn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改變了養(yǎng)老保險完全由國家和企業(yè)負(fù)責(zé)的模式，要求職工也繳納一定費(fèi)用。這標(biāo)志1951年確立的“國家養(yǎng)老”模式終結(jié)。

也是從這一年開始，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)開始分離。

1993年以后，企業(yè)過渡到統(tǒng)一的社會化養(yǎng)老金制度，逐步采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式，由企業(yè)和職工個人共同負(fù)擔(dān)。由于有的企業(yè)人為降低為職工繳納養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)，另有一些企業(yè)效益不好甚至關(guān)閉破產(chǎn)，致使退休人員養(yǎng)老金水平一直偏低，甚至不能按時發(fā)放。

此后十余年時間里，企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革不斷深化，相關(guān)法律法規(guī)逐步完善，養(yǎng)老保險體系初具規(guī)模。相形之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革卻一直停留在探索和試點(diǎn)階段，在基本制度層面仍沿用上世紀(jì)50年代建立的退休制度。

2008年，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點(diǎn)。這是我國首個有關(guān)公職人員養(yǎng)老保險制度改革的統(tǒng)一方案。但由于擔(dān)心養(yǎng)老待遇大幅下降，因而遭到事業(yè)單位人員的廣泛抵觸。

中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副教授楊俊告訴記者，現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員中有約7%是參加了基本養(yǎng)老保險的。當(dāng)前最大的問題出在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及企業(yè)養(yǎng)老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴(yán)重落差。

改革方向：整合制度碎片 實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌

不同養(yǎng)老保險模式分歧嚴(yán)重，碎片化有礙養(yǎng)老保險制度公平有序發(fā)展。彌合制度差異已成為業(yè)內(nèi)專家的普遍共識。

褚福靈認(rèn)為，按照《社會保險法》和中國社會保障“十二五規(guī)劃”要求，我國將來要逐步實(shí)行社會保險制度，也就是全民都參與繳費(fèi)，退休制度要逐步退出，這是不容置疑的改革方向。目前爭議點(diǎn)是在于如何改革才能更公平、公正。

“不同人群的養(yǎng)老待遇為何差異巨大？主要原因就在于制度不統(tǒng)一。” 中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對記者表示，“在這種局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也會心里不舒服，要通過頂層設(shè)計打通不同制度，起碼在基本養(yǎng)老保險層面實(shí)現(xiàn)共通。”

在改革方向上，褚福靈主張“基于現(xiàn)實(shí)又超越現(xiàn)實(shí)”，建議仿效日本模式，即建立一個水平較低的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可能只相當(dāng)于最低生活保障的50%，但要面向全民開放，以彰顯“人人享有”的社會公平，也能體現(xiàn)政府責(zé)任。

“在此基礎(chǔ)上，職工養(yǎng)老金繼續(xù)保留，包括職業(yè)年金、個人儲蓄賬戶之類的補(bǔ)充養(yǎng)老保險繼續(xù)完善，既兼顧了公平，也講求了效率，政府的責(zé)任邊界也得以厘清。”褚福靈說。

齊傳鈞則補(bǔ)充指出，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也應(yīng)得以銜接，否則嚴(yán)重影響勞動力在全國的合理流動。如果勞動力在市場配置受阻，也會制約經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革進(jìn)程。

楊俊認(rèn)為，制度不統(tǒng)一還體現(xiàn)在養(yǎng)老保險尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而這是解決養(yǎng)老金諸多問題的“牛鼻子”。如果繼續(xù)按照現(xiàn)有的分散模式，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更多勞動力從農(nóng)村涌入，地方缺口與地方結(jié)余并存的矛盾會一直延續(xù)，對計算養(yǎng)老金缺口也失去了參照意義。

多模式制度融合成趨勢

按照十八大提出“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，社會保障制度改革頂層設(shè)計的重點(diǎn)是保證可持續(xù)性，增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動性。

據(jù)人社部透露，全國所有縣級行政區(qū)全部開展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作，養(yǎng)老保險制度已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。截至今年10月，職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)合計8.06億人。

事實(shí)上，我國目前已建立了包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(簡稱“職保”)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)保”)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱“城居保”)三種制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度，可以覆蓋我國大部分人口。但目前，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，三種保險重復(fù)參保率也一直在增加。基本養(yǎng)老各項制度分人群設(shè)計，相互間尚未制定銜接辦法，全覆蓋一定程度上造成了重復(fù)參保率相當(dāng)高。

隨著制度精細(xì)化完善階段，一些針對“碎片化”的制度設(shè)計正漸出臺。為解決重復(fù)參保及統(tǒng)一保險賬戶，人社部在2012年11月就《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》征求民意，擬規(guī)定參加職保、新農(nóng)保、城居保，參保兩種或兩種以上人員，可銜接轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險。其中“職保繳滿15年，可從新農(nóng)保或城居保轉(zhuǎn)入職保”等新做法，透露出制度融合的趨勢。

人社部部長尹蔚民2013年初在《求是》上刊發(fā)的文章，提出了“將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”的改革方向。改革都將縮小各種養(yǎng)老模式的差距。

今年10月25日，人社部表示，將完善新農(nóng)保和城居保政策，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，制度合并實(shí)施，強(qiáng)化參保激勵，實(shí)施職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險銜接政策。目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，對制度、方案設(shè)計，進(jìn)行充分論證，提出合理方案，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件允許的情況下實(shí)施。記者 賈玥