習近平親釋"國安委"職能 權力大過美國"國安委"

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大公網評論員 木春山

十八屆三中全會的《決定》已經公布，習近平代表中央政治局做了長篇說明，特別用兩段文字來解釋國家安全委員會。筆者用比較簡明的方式來解讀這兩段內容，從中分析中國“國安委”的作用與價值。

習近平將設立“國安委”放在長篇說明的第九個要點進行論述，闡述的內容主要是：“國家安全和社會穩定是改革發展的前提。只有國家安全和社會穩定，改革發展才能不斷推進。當前，我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。而我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作。設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統一領導，已是當務之急。”習近平還提到：“國家安全委員會主要職責是制定和實施國家安全戰略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題。”

從以上文字中可以看出以下幾個問題：

首先，習近平強調國安委和改革的關系，意味著國安委的設立既是對過去改革經驗的總結，也是為了確保今后改革更加順暢的一個保障性機構。它雖然并不實際參與改革工作，但是對國家內外安定會起到保駕護航的作用，用一個形象的詞來說，就是“安全之盾”。在這塊盾牌后面，改革才能拼出一條路來。習近平對“國安委”基本作用的定調，符合中國今后一段時間內社會發展的邏輯趨勢。

其次，國安委的職能雙向特定：對外維護主權安全，對內維護政治安全。這種維護“雙安全”的表述在習近平的講話中表現為，“我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力。”主權安全涵蓋的范圍包括領土安全、國家基本利益維護、中國外部環境的確保等。政治安全涵蓋的范圍包括政權安全、社會穩定、民族宗教政策的確保和戰略機遇期的維護等。這種“雙重壓力”就是產生國安委的動力。

第三，國安委將有效應對未知風險。習近平的表述為，“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”。這說明中央對未來中國可能存在的風險判斷有所上升。這種判斷應對的就是國安委的“雙安全”職能。未知的風險在對外而言，很可能是外部勢力對中國主權挑戰風險加大，中國海外政治經濟利益可能受損；對內而言，社會不穩定因素增加，執政難度或將加大，網絡文化等公民社會建設的不確定性也將提高。

第四，習近平坦誠目前的中國存在“安全困境”。他表示，“我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作。”因而，國安委的設立說明中央加強權力的統一調度和掌控，以應對未來各種不確定風險的挑戰，避免巨大的溝通成本帶來的“雙安全”損失。這既有對過去國家安全工作反思的意味，承認有些問題已超出傳統安全部門和體系的能力、職權、規則的范圍，因而必須跟上時代的變化趨勢。同時也表達了對“國安委”作用的厚望。

第五，在談到“國安委”的職能時，習近平提到“制定和實施國家安全戰略，推進國家安全法制建設”。這意味著國安委將承擔或者部分承擔、整合或者部分整合中央外事工作領導小組（即中央國家安全領導小組，一套人馬兩塊牌子）和中央政法委的對外和對內職能。從黨的層面來統領協調黨政軍群等各個層面的內外安全工作，并推動實施。

涉及到的部門將包括外交部、中聯部、軍方對外機構等外事部門；公安部、國安部等內務安保部門。涉港或者涉臺部門的職能也很可能將統歸“國安委”協調，因為這兩個機構也與國家安全息息相關，特別是最近中央高調批判香港反對派“占中行動”存在外部勢力的支持，已經讓國家安全受到損害。此外，國家民族事務委員會、宗教事務委員會由于涉及到民族和宗教問題，也將會在此機構下協調相關事務。而人大和政協的相關內外機構、經濟、群眾等相關部門的情況肯定也將會被統籌考慮。

第六，習近平提到“國安委”將“制定國家安全工作方針政策”。意味著“國安委”在國家安全領域地位將無可取代，成為名副其實的最高國家安全機構，擁有無可爭辯的解釋權和話語權。“集中”的優勢明顯。

第七，習近平提到“國安委”將“研究解決國家安全工作中的重大問題”。“研究”意味著“國安委”除了“集中”之外，也是一個“民主”的場所。它將是一個各個部門溝通協調的平臺，除了官方機構的協調應對之外，還將動用智庫的作用來承擔研究職能，為政情上下通暢提供必要的空間。這與習近平提到的協商民主的觀點也有所契合。

“解決”意味著中國的國安委也將具有相當的決策權，可以解決“重大問題”。這說明“國安委”可以從宏觀上把握總體的方向和具體的范疇，同時職能細化到對某一項重要事務決策的決定上來。這句表述也可意味除了“重大問題”之外的安全問題細節，很可能交由相關職能部門具體做出決定。因而可以分析，“國安委”的決策權高度統一。

從這些簡單的話語中可以判斷，中國的“國安委”職能很可能要大于美國等西方國家的“國安委”。

以美國為例，美國的國家安全委員會只是一個為總統決策提供幫助的決策支持系統，但不是一個決策機構。通常來講，決策和危機處理的權力屬于總統辦公室，而“國安委”的某些機構將提供相關的支持。而中國的“國安委”則可以研究解決“重大問題”。

筆者認為，這種設置，既體現了中共素來認為必要的“民主集中制”的原則，又明確表達了執政階層對中國如今和未來“雙安全”的訴求，減少了磨合與溝通成本，促進了決策的透明和迅捷。

因而綜合以上考慮，對中國“國安委”的基本判斷是——“國安委”將是一個作用突出、職責特定、機構龐大的決策、協調、辦事的內外安全保障平臺和最高國家安全政策出口，未來在應對內外安全事務上的優勢不可比擬。