美國國安會：總統智囊團

2011年5月，美國總統奧巴馬與他的安全事務團隊一同在白宮現場觀看擊斃拉登直播。

基辛格 1969年－1973年擔任尼克松政府的國家安全事務助理。在基辛格領導下的國安會，工作人員達到80人。尼克松在外交事務上甚至都不會咨詢國務卿羅格斯，后來，尼克松干脆任命基辛格繼續擔任國家安全助理，同時任國務卿。尼克松辭職后，福特總統為了不令外交大權過于集中，任命基辛格的助理擔任國家安全助理，基辛格繼續擔任國務卿。

布熱津斯基著名波蘭裔美國國際關系學者、地緣戰略家、國務活動家、外交家。1977年至1981年擔任卡特政府的國家安全事務助理。福特總統卸任后，繼任者卡特擔心外交事務過于集中，于是任命相對獨立、并且能提出不同意見的布熱津斯基擔任國家安全助理。

鮑威爾 1989年被任命為參謀長聯席會議主席，晉升四星上將。他是第一位黑人參謀長聯席會議主席。1990年，指揮美軍取得海灣戰爭勝利。1993年辭去參謀長聯席會議主席一職。2001年1月至2005年1月任國務卿，成為美國歷史上第一位黑人國務卿。

康多莉扎·賴斯繼奧爾布賴特之后美國歷史上第二位女國務卿。2001年，任美國國家安全事務助理。2005年1月，出任美國國務卿。賴斯能講流利的俄語，是俄羅斯（前蘇聯）武器控制問題的專家，是小布什政府的核心人物。

“美國國家安全委員會可能是世界上最有權力的委員會了，它由美國總統身邊最具影響力的一群人組成，所制定的政策對于世界格局走向起到重要作用。然而，這個組織卻充滿了神秘感。”曾在克林頓政府中擔任要職的美國學者戴維·羅特科普夫在《美國國家安全委員會內幕》一書揭開了美國國家安全委員會的神秘面紗。美國國家安全委員會就是總統的智囊團，將跨部門的國家安全信息傳遞給總統，供其做出決策。任何一件重大的美國外交和安全事務，都不會缺少國安會的身影，從美蘇對抗，到擊斃拉登，這一冷戰時期的產物是如何運作的，在今天的國際政治格局中發揮怎樣的作用？又引發了怎樣的爭議？

運作

國安會獻計擊斃拉登

在國家安全外交事務上，美國總統有專門的團隊來輔佐，其中最重要的當屬國家安全委員會，從冷戰到海灣戰爭到阿富汗戰爭再到擊斃拉登，美國國家安全委員會無不發揮至關重要的作用，由此從這些事件的決策過程中，我們對美國國家安全委員的運作機制可見一斑。

今年下半年的敘利亞危機事件中，奧巴馬多次召開國家安全委員會會議，審議各種方案，8月31日，奧巴馬在白宮發表演講宣布，他將就對敘利亞采取軍事行動尋求國會授權。這次講話傳達出一個重要轉變，美國對敘利亞動武的態度開始正式趨向緩和。

此次演講的表態，并非奧巴馬獨自做出，就在當天早晨，他再一次召開了國家安全委員會會議商討對敘對策。副總統拜登、國防部長哈格爾、美國國家情報總監克拉珀、中情局局長布倫南、美國國家安全事務助理賴斯全部出席。

當奧巴馬說出自己希望取得國會授權時，據說其中一些人表達了不同的意見。不過，經過2個小時的討論，國家安全委員會成員全部同意支持奧巴馬的決定。

不僅是敘利亞事件，在震驚世界的擊斃拉登事件中，美國國家安全委員會也是幕后指揮者。2010年12月，時任中情局局長帕內塔向奧巴馬進行簡報，情報指出拉登在巴基斯坦的可能藏身地點。奧巴馬授權帕內塔制定方案。

2011年1月，美國精英特種作戰部隊軍事指揮官麥克雷文分析了帕內塔方案的優缺點。2月，國防部首席反恐顧問維克斯、麥克雷文、帕內塔和其他安全部門高官一道在中情局開會，大家就著蘇打水吃三明治，中情局團隊則在一旁給大家做情報分析。行動策劃者開始審議此前他們已經制定的3個方案。

在2011年5月擊斃拉登前，奧巴馬至少主持了9次國安會會議，就拉登藏匿的地點情報進行討論，以及商定行動方案。2011年4月初，奧巴馬暫時同意直升機突襲的方案，奧巴馬還指示為美軍制定更完備的逃生方案。4月28日，就在突襲拉登前幾天，奧巴馬和帕內塔前往軍情觀察室，海軍上將馬倫向國家安全委員會解釋了突襲的最終方案。5月1日，海豹突擊隊執行捕殺拉登任務，而在美國白宮，奧巴馬及其國家安全顧問團隊實時監控著戰事進展，這一幕就是那張著名照片所記錄的奧巴馬和安全團隊得知拉登被擊斃的場景。

成立

冷戰對抗蘇聯產物

在敘利亞和拉登事件中，美國國家安全委員會的職責側重于統籌謀劃和指揮協調。雖然重大安全事務都要經過該機構商討，但國安會卻沒有決策權，決策權還是歸白宮掌管。國家安全助理也是由總統拍板，不需要國會批準。

作為冷戰對抗蘇聯的重要產物，美國國安會于1947年建立，在歷任總統影響下，國安會幾經改革，發揮的作用有大有小。冷戰后，在國家安全的大事件上，國安會起到了重要作用。

1962年古巴導彈危機是國安會早期最重要的危機處理案例之一。1962年10月16日早上，美國總統肯尼迪聽取國家安全事務助理的匯報后，立即召集了國安會成員開會，討論應對蘇聯把導彈運進古巴的問題。

1990年8月2日，伊拉克入侵科威特，時任總統老布什緊急召開國家安全委員會全體會議，除總統外，時任國務卿貝克、國家安全事務助理斯考特羅夫特、國防部長切尼、參謀長聯席會議主席鮑威爾和中情局局長韋伯斯特等悉數列席，會議同意發動海灣戰爭的決定。

班底

充滿總統意志的機構

美國國安會由總統任主席，法定出席成員為副總統、國務卿、國防部長和能源部長。參謀長聯席會議主席和中央情報局局長分別以軍事顧問、情報顧問身份列席會議。

總統可根據需要指定會議列席人員，白宮幕僚長、總統法律顧問和總統經濟政策助理可以獲邀參加任何話題的國安會會議。司法部長、管理和預算辦公室主任可出席討論與其相關領域問題的會議。其他各部門高官有時也會在需要時候列席。

國安會的機構設置和人員任命幾乎由總統意志決定。有文章指出，美國國家安全政策過程體現了總統的決定，國安會同樣如此。在實際操作中，總統不會太在意法定成員是否全部出席，出席成員是否都對問題有幫助。如總統需要，你就出席；不需要，就可以不出席。討論重大安全問題時，總統會召集“大佬”開會。國安會的頂層會議采取“有事就開，無事不開”的形式。

權限

只能獻策不能決策

不過，美國國安會是一個純粹的咨詢機構，并沒有制定政策的權力。除了總統主持的最高級別安全會議，美國國安會還有由國家安全事務助理主持的部長級安全會議、由國家安全事務副助理主持的副部長級安全會議。

美國總統的國家安全事務助理雖然不是國安會的法定出席成員，但是他卻是美國總統在國家安全事務上所倚重的最為關鍵的一人。

美國前總統艾森豪威爾在1953年就任總統伊始，做出了一個影響深遠的制度設置，即設立一個不需通過國會批準的“總統國家安全事務特別助理”（也稱“國家安全顧問”）的職位，執掌當時國安會下屬的計劃委員會，側重履行跨部門政策計劃職能。這個職位當時并不十分顯要，但經歷演變，后來成為美國對外政策決策體系中舉足輕重的職位。

國家事務安全助理的權力，在基辛格和布熱津斯基時期達到頂峰。在基辛格擔任尼克松總統的國家事務安全助理期間，當時的美國國務卿完全被邊緣化。基辛格讓這個職位一炮走紅，隨后又有一批至關重要的人物擔任了該職，其中包括耳熟能詳的布熱津斯基、康多莉扎·賴斯等人。

人員

幕僚團隊達200人

美國國安會的構成要件有兩個，一是以總統為首的法定成員，比如副總統、國務卿、國防部長等人，另一個是國安會下屬的日常工作機構，由國安會工作人員組成。這一工作機構屬于白宮，是不折不扣的“國王班底”。一批白宮國家安全團隊的精英負責收集和分析各項安全事務的信息，供總統參考。同時，他們通過國家安全事務助理直接得到總統的指示。

每一任美國總統，都會對國安會進行一些改革。在奧巴馬時期，他將原來的國家安全委員會工作人員和國土安全委員會工作成員合并，形成國家安全工作人員。這批“國王班底”的規模堪稱龐大，人數有上百人，分管各自的國際地區事務，比如亞洲、非洲、歐洲事務；同時設有對外政策演講部、法務部、國際經濟事務部、環境事務部等；另外，24小時運作的白宮“戰情室”員工也屬于國安會工作人員的范疇。

戴維·羅特科普夫在《美國國家安全委員會內幕》中這樣寫著，國家安全委員會的幕僚主要支持總統國家安全事務助理的工作，如今這個團體已經擴大到200人，其中包括擁有內閣部長權力的高層決策者，還有普通的下級研究人員和后勤人員。正是這些人為總統起草文件、演講稿和信函，他們聯手與其他機構合作，與外國大使、參議院議員、游說團、“總統的私友”和特殊利益集團會面。人們掛在嘴邊的國家安全委員會，指的就是這些幕僚。

久而久之，隨著國家安全委員會的發展變化，這支隊伍的力量勢不可當，越來越強大。如今，它已成為一支相當龐大的政府機構，其員工人數比一些內閣級別的部門還要多，擁有的權力甚至比大多數更為龐大的主要行政機構都大。當然這也引發人們對安全部門權力的擔憂，特別是斯諾登事件曝光后，美國出現了越來越多要求制約安全部門權力、監督安全部門決策的聲音。

撰文/新京報記者 儲信艷