環境公益訴訟門檻高 專家吁給更多民間組織授權

專家建議賦予更多環保民間組織公益訴訟權

環境公益訴訟，門檻有點高(綠色家園)

本報記者 劉毅

今年1月1日生效的新版《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這被認為是開啟了中國公益訴訟的法制之門。

然而，今年中華環保聯合會在海南、重慶、河南、山東、山西、北京等地提起的7起公益訴訟中，4起沒有被法院受理，3起在一審中被駁回。

環境公益訴訟，為何遭遇尷尬，難以發揮應有的重要作用？

誰能當原告？

環境公益訴訟主體資格尚未明確

環境公益訴訟制度是由于環境污染問題日益嚴重而產生的一種新型訴訟制度。究竟誰能夠成為環境公益訴訟原告？從前些年我國各地環保法庭建立環境司法專門審判機制之初，這個問題就一直困擾著環境司法機關。由于相關法律沒有明確規定，環保法庭受理無據，造成訴訟很難立案。

新修訂的《民事訴訟法》雖然對此做出了規定，但還缺乏可操作性。中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所所長王燦發認為，新修訂的《民事訴訟法》只用51個字規定了環境公益訴訟和消費者權益公益訴訟，內容過于簡單、概括，其中對于“損害社會公共利益的行為”是什么、“法律規定的機關”有哪些、“有關組織”有哪些，都沒有明確界定。

中華環保聯合會今年提起的7起公益訴訟未被受理或被駁回，法院的理由是：什么樣的原告能提起環境公益訴訟，法律規定還不明確，中華環保聯合會的訴訟主體資格有問題。

“環境公益訴訟舉步維艱，落到非常尷尬的境地。”在最近舉行的2013中華環保民間組織可持續發展年會上，中華環保聯合會環境法律服務中心副主任、督查訴訟部部長馬勇這樣感嘆。

目前，最高人民法院還沒有針對《民事訴訟法》第五十五條出臺有關的司法解釋，使得法律缺乏可操作性。在這一背景下，正在修訂的《環境保護法》如何界定環境公益訴訟主體資格，備受矚目。

《環境保護法修正案(草案二次審議稿)》規定：對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。環境公益訴訟主體資格被限制為由環境保護部主管的中華環保聯合會和各地的環保聯合會，引發關注和質疑。

草案三審稿對環境公益訴訟主體的規定作出了修改：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟”。滿足這一條件的社會組織，屈指可數。

知名環保民間組織“自然之友”公眾參與項目協調員葛楓說，自然之友是1993年成立的，直到2010年才在北京市朝陽區民政局獲得一個名分。“自然之友不具備這樣的起訴資格。除了中華環保聯合會，我還不知道哪個環保民間組織有這樣的資格。”

“當公益訴訟主體資格被限制在極小范圍內的時候，它的公眾監督的本質其實已經扭曲了，能達到保護環境的目的嗎？”葛楓說。

中華環保聯合會副秘書長呂克勤表示，“環保法的修改當中，環境公益訴訟主體的規定引起社會廣泛關注和討論。中華環保聯合會一直在呼吁并多次與立法機關溝通，我們的意見是所有的環保組織和個人都應該成為環境公益訴訟的主體，公共利益只有靠公眾的廣泛參與才能實現。”

會出現濫訴嗎？

可能性低，沒必要過于擔心

立法機關為什么要限制環境公益訴訟主體資格？

業內人士的解釋是，主要是考慮到環境公益訴訟是一項新制度，如果不限定訴訟主體的專業能力、社會信譽，可能會出現濫訴。

記者采訪的多名法學專家和環保民間組織負責人表示，出現濫訴的可能性低，沒有必要過于擔心。進行一場環境公益訴訟，可能要付出巨大的人力、財力，對于絕大多數環保民間組織來說，是難以承受的。

2011年9月，自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會共同提起環境公益訴訟，起訴云南曲靖和平科技和陸良化工在生產過程中，大量外排含鉻廢渣、廢水，嚴重威脅當地環境和居民健康。后來曲靖市環保局也主動加入原告行列。如今，兩年多過去了，這個案件久拖不決。

“北京到昆明幾千里，往返機票很貴，包括專家的時間，都是非常高昂的訴訟成本。”葛楓說，“因為我們提出了損害賠償的訴訟請求，法院要求做鑒定。幾家環境損害司法鑒定機構提出了幾百萬元標的的鑒定費用，對于我們這樣一個環保組織來說非常非常高，難以承受。”

馬勇表示，中華環保聯合會自2009年以來，完成8起公益訴訟，投入的成本非常高，有些訴訟還有敗訴的風險。今年在海南啟動1起公益訴訟，僅訴訟費就掏了10多萬元。

今年，中華環保聯合會、國際自然資源保護協會聯合設立一個課題，研究“民間環保組織在環境公益訴訟中的角色和作用”。作為課題報告的執筆者，北京大學法學院副教授王社坤介紹，他們的調查顯示，有將近一半的環保組織認為公益訴訟的成本太高，承受不起。

“公益訴訟由于取證難、責任認定難、鑒定費用高，讓很多人產生畏訴心理，使環保法庭門可羅雀，也限制了濫訴的可能性。”王燦發強調。

有人擔心，賦予環保民間組織環境公益訴訟主體資格，可能會引發社會不穩定。王燦發認為，這是對環保民間組織作用的誤解。解決環境污染引發的社會矛盾，不能光靠“堵”，應當重在“疏”，由環保民間組織代表受害群眾提起公益訴訟，不但不會引發社會不穩定，反而有利于化解社會矛盾。

如何降低門檻？

立法要有突破，規定要有可操作性

根據“環保民間組織在環境公益訴訟中的角色和作用”課題研究，我國的環境公益訴訟從2000年左右開始到現在，大約有53件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機關和檢察機關；環保組織提起的公益訴訟比較少，實際上只有中華環保聯合會、自然之友、貴陽公眾環境教育中心和重慶市綠色志愿者聯合會四家組織，以原告的身份提起過訴訟，占全國7800多家環保組織的萬分之五。

“這是一個非常低的比例。”王社坤說。

“目前環境糾紛高位運行，環境訴訟低位徘徊，形成一個強烈反差。”馬勇說，我國僅有不到1%的環境糾紛進入司法程序，從2002年開始到現在，環境信訪量年均增長30%，環境群體性事件年均增長29%，環境訴訟沒有在解決糾紛當中發揮應有的作用。在這種情況下，應該鼓勵更多專業的民間組織參與環境公益訴訟。立法過于謹慎，不利于環境公益訴訟制度在實踐中完善，會限制其發展。

王燦發認為，破解環境公益訴訟的諸多制約因素，最主要的還是立法要有突破。最高人民法院應盡快對民訴法關于環境污染公益訴訟的規定作出司法解釋，使它具有可操作性；今后修訂《行政訴訟法》，應當增加有關環境行政公益訴訟的規定。

十八屆三中全會通過的《決定》，有利于環保民間組織和公益訴訟的發展。王社坤舉例說，《決定》提出改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；還提出要激發社會組織的活力，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。

“環保民間組織應該成為公益訴訟的重要推動力量。”馬勇表示，“《環境保護法》還在修改當中，雖然四審稿有可能不再廣泛征求意見，但是門應該還沒有關，大家有什么建議應當繼續提，使立法更具可操作性。”

葛楓也認為，《環境保護法》對環境公益訴訟起訴資格的規定還在審議過程中，環保民間組織還有機會。對于環境公益訴訟的未來，要有信心。