200億社會撫養費難說清 擅自挪用截留成普遍現象

200.98億元，這是2012年全國24個省(區、市)征收的社會撫養費總額。

從8月起，應浙江省碧劍律師事務所律師吳有水的政府信息公開申請，這些省份陸續公開了各省2012年征收的社會撫養費數額，但是無一省份公開這些社會撫養費用在哪里和支出明細，大多數省份計生、財政部門給吳有水的答復是：社會撫養費用途省一級計生、財政部門不掌握，由縣(區)級計生部門征收，歸同級財政支配。

12月10日，國家衛生和計劃生育委員會新聞發言人姚宏文表示，國務院《社會撫養費征收管理辦法》規定，社會撫養費及滯納金應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門的規定，納入地方財政預算管理，社會撫養費上繳國庫后是作為地方財政收入的一部分，由地方政府連同其他財政收入，統籌用于本地區各類公共服務和社會事業支出。

今年9月，姚宏文曾經表示，社會撫養費不屬于罰款，是行政收費，不屬于中央財政收入，也不屬于衛生計生部門收入；社會撫養費的收入沒有對應的支出科目，不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應關系。他說，各地收繳的社會撫養費必須及時上繳國庫，計劃生育工作所需經費由同級財政預算給予足額保障。

記者查閱了《2012年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》，社會撫養費位列人口和計劃生育這一大項中，屬于地方預算項目。

上海財經大學教授鄧淑蓮對中國青年報記者表示，按照財政部印發的《政府收支分類科目》，社會撫養費這種行政事業性收費屬于非稅收入的一類。

多年以來，包括行政事業性收費、規費等在內的政府收費這些龐大的非稅收入一直屬于預算外收入，脫離預算控制，這幾年隨著國家加大對預算資金收支的管理，逐步納入了預算管理。“納入預算管理意味著收費要由全年的收支預算框定，要經過同級人代會批準，政府部門收的錢要受到人大監管、事后審計，單位不能自收自支、坐收坐支，保證每一分錢進入國庫和財政賬戶。”鄧淑蓮表示，然而實際上，由于眾多行政收費項目沒有收支的明細，規范性和透明度很有問題。

“他們之所以不回復支出的情況是因為自己也不知道這筆錢到底是怎么用的。”吳有水告訴中國青年報記者，最近他到江西和湖南調研，發現一些計生部門征收的社會撫養費雖然上繳了財政，但是財政又100%返還了，上一級的計生部門也搞不清楚錢到底用在了哪里，還有一些地方的做法是財政部門給計生部門的撥款要根據他們收了多少費來定。

“很多村里的計生專員是沒有工資的，他們的收入來源就是罰款，按照一定的比例給他們發工資。社會撫養費村里還要自己留一部分，上繳給地方鄉鎮后，鄉鎮也可能留用一部分。”吳有水說。

吳有水表示，目前社會撫養費的征收和使用過程存在許多不規范甚至違法的行為，這是他提出政府信息公開申請的初衷。9月18日，審計署公布的對于9省市45縣社會撫養費審計情況的報告中，他的這種判斷得到了印證。

審計報告顯示，社會撫養費征收標準混亂，漏征、擅自挪用、截留款項等已是普遍現象，45個縣向征收單位和計生部門違規撥付的社會撫養費，總金額約16億元。

截留、挪用社會撫養費的現象普遍，這些資金在征收人員、計生部門和財政專戶等環節沉淀下來，時間最長的接近兩年。

而在未上繳款項中，部分資金被挪用、坐支。還有的地方違規下達征收任務，受審計的縣普遍違反“杜絕按比例返還社會撫養費，以及作為標準撥付計生經費的現象”的規定。

鄧淑蓮分析認為，《社會撫養費征收管理辦法》規定，社會撫養費是指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業、公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。顯然，征收社會撫養費的目的，就是對違反國家計劃生育政策超生子女的家庭進行懲罰。

這筆非稅收入征收以后應該怎么辦？“按照現在行政事業性收費收支兩條線的要求，基層計生部門開出單據后，繳費人拿著單據去銀行繳費，錢直接進入當地財政部門的賬戶，和稅收一樣，納入地方預算收入這個大盤子，由地方財政部門實行統籌預算支出，計生部門提供公共服務需要的經費，給計生工作人員發工資、辦公經費應該由財政統一撥款，不應該和收了多少社會撫養費掛鉤，這種管理符合預算管理的完整性、統一性的基本原則。”鄧淑蓮說。

在鄧淑蓮看來，盡管社會撫養費屬于《政府收支分類科目》中預算收入的一項，但是在預算支出中找出具體對應的、很明確的科目“比較困難”。

“統籌用于本地區各類公共服務和社會事業支出這個范圍非常寬泛，可以看作預算管理中的一般預算支出，違反計劃生育政策的人多生了孩子，就要為多占用的自然資源和社會資源付費，這是社會撫養費的征收原理，但是政府要提供的公共服務種類太多，教育、醫療、就業都算，很難具體到幾個支出科目。”

鄧淑蓮解釋說，社會撫養費這一行政收費不同于一些專款專用的非稅收入，“比如社會保障基金必須用于社保支出，政府環保部門征收的排污費必須用于環境治理支出等，地方政府收的教育費附加必須用于教育的預算支出，這種收入的支出要直接用于特定的服務對象。”

盡管不屬于具有特定服務對象的預算支出，審計報告里暴露的問題比如返還、挪用、截留等嚴重違反了預算管理的原則。

近日，有媒體記者查閱了廣東省廣州市某區財政局在官網上公布的“2012年區決算草案的報告”，以及今年該區兩會時發布的2012年區預算執行情況、2013年預算草案中，均未看到單列“社會撫養費”項目。

湖北省統計局副局長葉青對此表示，地方政府在預算信息公開方面存在很多不完善的地方，比如公布的項目很粗，公眾看不出某一具體款、項具體收支情況。據他了解，包括社會撫養費在內的很多行政性收費，應該并已經納入地方財政預算管理，但在目前政府公開的預算報告中不會具體顯示。

今年8月，財政部發布《關于推進省以下預決算公開工作的通知》，要求各省應于2015年之前在省內所有縣級以上政府開展包括財政預決算、部門預決算等方面的公開工作，“也許社會撫養費的支出情況到那時會有所公開。”葉青說。

幾個月來，社會撫養費的征收、使用問題讓一些財稅法學者表示了對政府非稅收入規模過大的擔憂。1994年分稅制改革時，非稅收入在財政收入中所占比例不足2%，到了2012年，非稅收入總額高達16609億元，同比增長17.5%，而且占到當年財政收入的14.17%，特別是地方非稅收入占到全部非稅收入的82.85%，同比增長高達20.3%。其中，行政事業性收費增幅也日趨擴大，根據財政部發布的2012年決算報告，中央的行政事業性收費為377.2億元，地方則為4202.34億元，一些省的行政事業性收費已占其財政收入逾一成以上。

保證政府預算收入、支出的合理合法，最根本在于預算要公開、詳細、透明。十八大報告明確提出了“全口徑預算決算”，要將所有的政府收入全部納入預算管理。唯有如此，才能看清政府賬本。（記者 王亦君）