公安部副部長：戶籍改革復雜點是和各種利益掛鉤

據中國之聲《央廣夜新聞》報道，十八屆三中全會提出：“要加快戶籍制度改革”。近日，公安部也明確提出了時間表，到2020年，要基本形成新型戶籍制度。改，要怎么改？新，又會新在哪兒呢？記者湯一亮為此專訪了公安部副部長黃明。

黨的十八屆三中全會提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。公安部副部長黃明表示，這四句話實際上就是此次加快戶籍制度改革的線路圖：

黃明：這次戶籍制度改革是配套進行的，一方面要解決農業轉移人口市民化的問題，另一方面就是要提高公共服務，讓那些暫時還不具備在城市落戶條件，或者不愿意在城市落戶的人，也在醫療衛生、子女教育、社會保障等方面，能逐步享有同當地居民同等的基本公共服務。

黃明說，加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。數字顯示，目前我國1.6億外出農民工約69%集中在直轄市、副省級城市、省會市和東部的一些城市。而中小城市和小城鎮吸引人口集聚的能力不足。黃明表示，要加強政策引導、產業引導和觀念引導，加快產業布局調整，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，增強中小城市產業承接能力，以就業帶動促進人口集聚，引導人口就地就近轉移就業，逐步實現人口的合理均衡分布。

黃明：比如說北京和廣州，在過去的十年中，每年都增加流動人口40萬以上，上海和深圳每年增長50萬以上，人口過度集中，給環境、交通等造成很大的壓力。要從政策上引導，加快中小城市的建設，有重點地發展建制鎮；要加強產業的引導，要加強產業的轉移，讓中小城市、建制鎮周邊的常住人口和農業轉移人口能就近、就地打工和轉移；還要加強思想觀念的引導，要告訴大家進城的目的是追求幸福的生活，合適才可能舒適，舒適才能幸福。

黃明說戶籍制度改革，要遵循規律、因勢利導、統籌配套、有序推進，并把握好三個重要原則。

黃明：一個原則首先是要尊重自愿，農民要不要進城，什么時候進城，進哪一個城，都要由他自己來選擇，我們不要把農民趕進城，拉進城。第二個原則就是分類指導，就是我們要根據各地的實際，因地制宜地制定城市的標準，向全社會公布，讓農業轉移人口和其他的常住人口都能夠了解每個城市的具體條件，合理安排自己的未來，給自己有一個固定的預期和希望。第三個原則是有序推進，這次戶籍改革涉及到千家萬戶，關系到廣大人民群眾的切身利益，一定要積極、穩妥，而且要更加扎實，我們不能刮風，不能冒進，不能搞運動。

我國是按照戶籍身份來執行公共教育、就業服務、社會保險、醫療衛生等基本公共服務。要使戶籍制度改革取得實效，必須逐步剝離附加在戶口上的各項福利待遇。

黃明：主要表現在三個方面，一個是附著在戶籍上的利益比較多，需要逐步地剝離，戶籍制度改革本身并不復雜，復雜的是和各種利益掛鉤。第二個就是我國的城鄉之間、地區之間的差距較大，需要合理引導。第三個就是各種利益的訴求不同，需要統籌兼顧。表面上看，是一個戶籍問題，實際是背后的一個福利問題，而本質是一個城鄉的差距、區域的差距問題。

談改革，有一句話大家很熟悉，就是頂層設計與各地的摸著石頭過河相結合，實際上，一直以來，戶籍改革雖然難，各地結合各自的特點，也一直在做一些探索和嘗試。比如在浙江嘉興，2008年就讓“農業戶口”徹底退出了歷史舞臺。

姜建民是嘉興市區城南街道八字橋村村民，2008年之前，他和自己父母就在嘉興市區買房，并在附近企業工作，雖然一家都在城市工作，但由于農村戶口，在醫療、養老等社保以及教育等方面和城市居民待遇不同。

姜建民：當時農業戶口到企業上班，養老金也不給交啊。就算換瓶煤氣，人家有城市戶口就要便宜。我們好象要議價的。

2008年10月開始，嘉興實行戶籍制度改革，取消農業戶口，實行統一的居民登記制度，姜建民一家都享有了企業的職工養老保險，姜建民的小孩也順利地在市區小學就讀。嘉興市農辦副主任徐勇指出，嘉興戶籍制度改革實現了居民的自由遷徙，從而逐步改變附著在原來不同戶籍上的利益格局：

徐勇：其實改變戶籍制度，主要就是改變依附在戶籍上的各種福利待遇。各個部門都有一些，民政、教育。

嘉興率先在全國推行了城鄉統籌的養老保險和醫療保險制度。南湖區大橋鎮花園村村民黃翠香從2008年開始參加嘉興城鄉居民養老保險，最初每月能領到200多元養老金，現在增加到5百多元，雖然相比城市職工養老保險每月1千多元要低很多，但對于今年63歲，還在田里耕作的黃翠香老人來說，也很滿意了。

黃翠香：到底國家每個月打到我卡里，實惠呀。

嘉興市社會保障局局長于霞芬表示，嘉興養老保險和醫療保險制度雖然覆蓋了所有嘉興城鄉居民，但層級比較多，保障水平差距大，政策呈現了碎片化的狀態：

于霞芬：碎片就是政策太多，層次太復雜。逐漸整合一些制度。比如說養老保險現在是兩項，職工的和城鄉居民的，要做整合。那么醫保也一樣的，職工的和城鄉合保，怎么樣做整合吧。體現真正的統籌一體的概念。

如何整合公共資源，更加公平分配給嘉興城鄉居民，是嘉興戶籍制度改革，統籌城鄉發展的根本命題。

嘉興市農辦副主任徐勇：接下去的難度，一個是公共財政問題，制度一元化嘉興已經解決了蠻好了。但是標準的一元化現在還在逐步的解決。另外一個農民畢竟有一塊土地的，城市居民是沒有，怎么處理好這兩個方面的關系。

在廣東中山，當地2009年開始在全國率先全面推行流動人員積分制管理制度，以積分排名方式安排外來流動人員入戶、子女入學，這也引發過全國的關注。

中山的積分制管理計分標準由基礎分、附加分和扣減分等三部分組成。基礎分指標包括個人素質、工作經驗和居住情況三項內容。附加分指標包括個人基本情況、急需人才、專利創新、獎勵榮譽、慈善公益、投資納稅、計劃生育等。扣減分指標包括“違法犯罪”和“其他違法行為”兩項內容。積分制管理辦法規定，積分累計達到一定數額的流動人員，其計劃內生育的子女可享受義務教育階段入讀中山市公辦學校待遇，目前只安排入讀小學一年級和初中一年級。

中山市教育局黨委副書記劉紅菱：我們積分入學這個政策現在繼續降低門檻，相對一些指標都降低了，而且確保各個鎮區的政府是以流入地的公辦學校安排為主，這樣一項政策。并且學位供給能夠在滿足了戶籍之外，優先安排我們積分入學的達到條件的流動人口子女，安排到公共學校去，剛剛實施的時候是3000多，09年是6000，去年達到8000，今年達到了8800，不斷增加公辦學位的供給，就是對這些流動人員的子女。

張先生是一名士多店老板，來中山已經10年，妻子也在中山工作。兩人前幾年在中山石岐購買了一套二手房，今年他通過義務獻血、計劃生育等加分，最終得到100多的高分，成功取得入戶中山市的資格：

張先生：有這個政策以后小孩上學，大人以后養老醫療都好了。

今年中山“積分制”入戶，還對有技能的工人實行了技術等級與“白領”持有文憑同樣待遇，他們只要通過培訓經過技能鑒定，達到了技師或者中級職稱，就與大專文憑一樣獲得60分，并即可入戶城鎮。有專家表示，積分制以公開透明的方式，解決了有限公共資源如何分配的問題，但是在現實條件之下，如何實現低端勞動力也能享受公共服務，仍將是今后面臨的難題。

有困難，大家都還在探索，當然嘗試從來都不是一帆風順的，10年前，河南鄭州也曾試圖打破戶口的藩籬進行改革，全面放開戶籍限制。不過8個月后勇敢的試水卻無奈倉促終結。

2003年，鄭州全面放開戶籍：任何人只要在鄭州有親戚投靠，能提供住房證明，就能成為新市民。原籍洛陽的李女士，2004年4月，成了鄭州人：

李女士：在鄭州之后，我們做生意各方面也比之前的條件更好一些，孩子也解決了上學的問題。

戶籍改革，鄭州并不是第一個吃螃蟹的，但在大中城市里，鄭州卻是膽子最大、步子最闊的。一夜之間，如同開閘放水，人口急速膨脹。積極效應一一顯現：人氣增加、房地產等行業被帶動起來。然而，副作用也開始凸顯，整個公共服務體系面臨極大困難，帶給老百姓的直觀感受就是擁擠不堪：

市民：各種資源，包括交通、衛生醫療都承受不了。

原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫療等諸多社會福利和公共政策，這成為戶籍制度改革的最大障礙。8個月后，鄭州不得不叫停戶籍全面放開政策。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，鄭州的戶籍改革，不能算作失敗，而是一種有益的嘗試：

遲福林：戶籍制度改革，一定要與基本公共服務制度相結合。因為我們現行的戶籍制度下，其實是兩元的公共服務制度安排，如果僅僅是作了戶籍制度改革，而公共服務制度改革沒有配套上的話，戶籍制度改革是很難取得成功。

經濟學家辜勝阻，細算改革利益賬之后發現，依附于戶籍制度之上的城鄉不平等福利，可以達到60種以上，進城之后，福利均沾，這一切，都需要地方政府要有雄厚的財政實力。他坦言，戶籍改革，要解決人往哪里去，也要考慮錢從哪里來：

辜勝阻：人往哪里去，還有一個錢從哪里來，所以現在有研究部門測算，一個農民工的市民化，僅基本公共服務這一塊就需要花十萬塊錢。這樣一個高成本的改革需要成本分擔。

改革從來都不是一蹴而就的，現在，鄭州的戶籍改革依然在推進，今年11月1日起，當地居民暫住證已經升級為了IC卡居住證。作為農業大省，從2010年起，吉林放開農民進城落戶限制，凡是進城農民有穩定居所、穩定就業崗位、穩定經濟來源，就可以進城落戶。

吉林省農安縣農民蔣亮長年在城里打工，打工的收入早已遠遠超過種地，卻一直都是所謂的“農村戶口”。2010年，吉林省放開農民進城戶籍限制，他毫不猶豫地轉成了城鎮戶口。

蔣亮：遷過來最大的好處是對子女比較好。因為農村教育方面，各個方面都不如市里好。還有醫療這方面在醫院能直接報銷，有的時候還得回農村去辦，挺不方便的。

蔣亮說，戶籍制度改革，不單是戶口問題，還涉及到子女上學、醫療、就業等很多東西，讓農民真的能和城里人一樣，能真正變成城里人了。和蔣亮有同樣想法的農民工還有很多，然而，記者采訪中發現，更多的城市打工者更喜歡留住農村的根。在吉林省戶籍制度改革試點城市之一的通化市，普通農村務工者的落戶熱情并不高。通化市公安局戶政支隊支隊長張志剛坦言，戶籍制度改革在推進過程中，并沒有讓農民真正“走出去”和“留下來”。

張志剛：戶籍制度改革以來呢，就是農民到市區城鎮這個量呢不是很大，應該說比例相對比較小，積極性不高。

近期的一項統計發現，吉林省長春、吉林兩市接受調查的農民工中，有七成不愿意放棄自己的農村戶口。35歲的長春某國企員工劉秀山，看上去是典型的城里人，一年收入六七萬元，可他的戶口卻在吉林市老家農村，這意味著他在城里無法享受政府福利。不過，與傳統想法不同，劉秀山根本不想要城里人的福利。

劉秀山：因為農村人吧，就是指著土地養老呢，國家現在對農民這塊，政策啊、待遇啊也都挺好的。就不見得非得想轉。

劉秀山告訴記者，如今城里的小學、中學都已實行免費義務教育，農村戶籍和城市戶籍的小孩入學費用一樣，他覺得已經沒有為孩子轉戶口的必要。另外，即便是城市戶籍，一般居民的養老、醫療等保障水平也不高；而在老家農村，取消農業稅，農民享受種糧補貼，享受新型的農村醫療保險。這樣一來城鎮戶口對農村人的吸引力越來越弱，甚至沒什么吸引力。

劉秀山：比如說，現在種地他有直補，什么費用現在都不收了。再一個農村現在也有醫療啊、補助啊，它也有低保，但是是成年給的。然后呢，農村最起碼吧，他有園子有地，就是沒有工作，其實也能糊個口。然后呢，如果真是有占地了，或是什么樣了。現在國家對農民的土地征收啊，賠償這塊還挺高的。

通化市公安局戶政支隊支隊長張志剛介紹說，由于城鎮化、工業化，近年來農村土地大幅升值，這也使得很多農民即便身在城市務工，也不愿意從農村戶口變為城鎮戶口，因為變成城鎮戶口后就會失去土地，失去分享土地紅利的機會。此外，附著在戶籍上的各種保障和社會福利仍然停留在很低的水平上，這些都導致城鎮戶口含金量低。

張志剛：比方說子女上學、就業、醫療、社保等方面達不到他們在農村那種要求，咱們城區生活配套設施保障還沒有達到使大量的農村人口涌入城區這種承載能力，這也是制約著農村能不能推城鎮化。農民進城以后由于他的就業不穩定，導致他的日常保障來源不穩定，進入到城鎮以后可能出現一個貧困現象，所以他不愿意在城市長期生活。