國務院發展研究中心研究員：城鎮化是自然歷史過程

城鎮化是一個不能搞花架子的過程

推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實

記者：黨的十八屆三中全會《決定》和中央城鎮化工作會議精神的公布，讓大家對城鎮化充滿了期待。未來的城鎮化將擁有怎樣的頂層設計？

張立群：中央城鎮化工作會議提出了推進城鎮化六大任務，就是推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平、加強對城鎮化的管理。

這個頂層設計是對十八屆三中全會《決定》的細化。這個頂層設計的“魂”，或者說指導思想，就是中央對城鎮化的深刻認識。中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程。推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長。推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實，方向要明，步子要穩，措施要實。

我認為，“城鎮化是一個自然歷史過程”，這是中央城鎮化工作會議的突出亮點。也就是說，尊重城鎮化發展客觀規律，城鎮化就會健康，否則，就會出現“帶病”的城鎮化、行之不遠的城鎮化、給人教訓深刻的城鎮化。城鎮化，不能搞花架子。過去那種粗放的低水平的方式，不能再重復；那種貪大求洋的造城浪費所形成的虛假繁榮，不能再重復。

城鎮化是一個長期的艱苦細致的過程

科學規劃必須一張藍圖管到底，不“翻燒餅”干到底

記者：您怎么看待城鎮化的科學規劃問題？

張立群：應當承認，在一些地方，城鎮化存在著運動式傾向，甚至把城鎮化錯誤地理解為消滅農村，這些都是科學規劃出了問題。另外，一些地方領導換了，規劃也隨之改動；一些地方雖然領導沒換，但朝思暮想，朝令夕改，規劃上不斷“翻燒餅”，以致城鎮化建設不是出這樣問題就是出那樣問題。城鎮化是一個長期的艱苦細致的過程，不可能一蹴而就。在反復論證基礎上確定的城鎮化科學規劃，就必須一張藍圖管到底，不“翻燒餅”干到底。

科學規劃，要優化布局。根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。

科學規劃，要處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。

城鎮化是一個需要大量投入的過程

錢從公共財政支出中來，錢從市場里來

記者：城鎮化不是“畫餅”就能畫出來的，需要穩定、可持續的投入，需要建立城鎮化建設的投融資體制。對此您怎么看？

張立群：中國城鎮化的愿景令人振奮。著名經濟學家厲以寧曾有這樣的描述：假定我國城鎮化率從2009年起每年提高一個百分點，那么，到2019年，我們的城鎮化率將達到56%；到2029年，我們的城鎮化率將達到66%；到2039年，我們的城鎮化率將達到76%。如果那時中國人口總數為15億—16億人，城鎮人口大約將達11.4億—12.2億人。從這個描述中，可以看到城鎮化進程中所形成的巨大投資需求。

最近，有機構預測未來3年我國城鎮化投資需要25萬億元，我們不清楚這個數據是如何匡算的，但有一點可以肯定，我國城鎮化的投資需求將極為旺盛。

首先，城鎮化投入來自公共財政。重大基礎設施等公共產品建設，需要國家公共財政支出，需要地方財政支出。城鎮化進程中的財政投入，要形成穩定的制度安排。其次，城鎮化投入來源于城鎮發展。可以通過地方債等金融創新手段推進城鎮化投融資。還可以吸引民間投資，多方并舉。

我認為，城鎮化是否健康，要看新城鎮的“造血”功能。就是說，新城鎮能否帶來新的經濟增長，能否給新城鎮居民創造穩定的就業機會，能否給公共財政帶來收入，能否做到讓一切生產要素的活力競相迸發，讓一切創造財富的源泉充分涌流。

城鎮化是一個解決好人的問題的過程

解決人口城鎮化趕不上土地城鎮化的問題，讓發展成果更多更公平惠及全體人民

記者：中央城鎮化工作會議強調要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平。為什么人口的城鎮化一直滯后于土地的城鎮化？

張立群：這個問題，恰恰是這些年城鎮化進程中最突出的矛盾。無論從政策需求，還是從執政理念看，推進新型城鎮化，必須以人為本，更加注重人的城鎮化，促進農民工盡快融入城市成為市民。

但在一些地方，人的城鎮化步伐緩慢，甚至出現農民搬進樓房就成了“市民”的現象。沒有就業、沒有公共服務保障，這種“市民”充其量也就是“半市民”或“偽市民”。另外，還有一個龐大的農民工群體，他們為城市的繁榮默默奉獻，可城市給他們的回報是那么地不對等。有時甚至不能及時兌現工資，更別說跟城里人一樣享受公共服務了。前不久，媒體報道的北京“井居人”新聞，雖然是農民工中的極個別現象，但還是令人唏噓。

人口城鎮化步伐趕不上土地城鎮化，主要原因有二。其一，是待城鎮化人口規模越來越龐大。以農民工為例，農民工總人數目前已經達到2.62億人，這么多農民工要城鎮化，就得考慮現有城鎮對他們的吸納能力。另外，我國城鎮化水平每提高1個百分點，就要有1000萬農村人口進入城鎮，城鎮的就業吸納能力和基礎設施承載能力壓力巨大。其二，土地作為稀缺資源越來越成為城鎮化的硬約束。在城鎮化迅猛發展的腳步中，土地不夠用，同時，級差地租形成，所以社會資本開始向土地積聚，導致土地城鎮化速度加快。

越是在這個時候，就越是要考慮加快人口的城鎮化進程，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。要努力把符合落戶條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。特大城市、大城市應從實際出發，創新方法，鼓勵具有穩定收入并在城市居住一定年限的農業轉移人口優先落戶。中小城市和小城鎮要積極發展經濟，擴大就業，增強吸納能力，放寬戶籍限制，降低農業轉移人口進城就業和定居的門檻。

把非戶籍居民轉成戶籍居民，是需要成本的。農民工需要公共服務，要有財政投入來承擔，這是一個相當繁重又不易完成的任務，對其艱巨性要有充分的估計。

城鎮化過程不僅是農民自愿轉變為市民的過程，也是城市居民享受城鎮化成果的過程。不僅要滿足城鎮化過程中居民日益增長的物質需要，也要滿足居民日益增長的文化需求。正是從這個意義上講，城鎮化是否健康，要看居民能否“望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”