市場觀察：前任借錢后任還 地方債屢現小鍋烙大餅

近日，中國社科院發布報告指出，2012年我國地方政府債高達19.94萬億元，再度引發社會高度關注。不久前結束的中央經濟工作會議，首次將“著力防控債務風險”列為明年經濟工作的六大任務之一，也凸顯中央對地方債風險的高度警惕。專家認為，地方政府舉債頻現“小鍋烙大餅”，就其根本而言，仍然是體制性原因，以及GDP增速為導向的政績觀，因此要從地方債的控制和管理上下手，處理好中央和地方在財政體制和金融體制上的關系。

地方債風險漸增大

自2011年國家審計署公布2010年全國地方政府性債務余額10.7萬億元之后，地方債規模不斷增大、風險日益增高的問題已經引起了中央政府的關注。此后，今年6月審計署公布的36個地方本級政府性債務審計結果顯示，已經有16個地區債務率超過100%，地方債局部風險已經凸顯。

“中央經濟工作會議把政府性債務作為六項重要工作之一，今年又再次進行全國性地方政府債務審計，實際上也說明中央已經認識到了其嚴重性。”北京大學經濟學院財政系副主任錢立說。

那么，我國的地方政府性債務規模目前究竟有多大，風險是否仍然可控？中國社科院日前發布《中國國家資產負債表2013》指出，截至2012年末，中央政府和地方政府加總債務總額達27.7萬億元，占GDP的比重為53%。其中，地方政府債務19.94萬億元。而地方政府債務主體部分來自地方政府融資平臺，債務余額接近14萬億元。

“地方債風險總體仍然是可控的，但對其快速發展積累起來的風險須保持警惕，尤其要防止下一步城鎮化過程中出現地方債務的迅速膨脹，引發債務風險進一步擴大。”財政部財科所副所長白景明認為，宏觀調控要講究前瞻性，著力防范和化解其中蘊含的可能風險十分必要。

體制性原因是主導

究竟是什么原因導致地方債的“雪球”越滾越大？在中國社科院財經戰略研究院院長高培勇看來，地方政府唯GDP的政績觀以及政府財政體系的不健全，是導致目前地方政府債務風險問題的兩大根源。他說：“無論規模多大，以中國目前的經濟發展潛能和中國政府財政實力，化解地方債并不是特別大的問題。關鍵是如果根源仍在，還會不斷產生更多的難以控制的地方政府性債務，這才是最大的問題。”

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧指出，龐大地方債的原因主要有三：一是財政體制。由于事權下放、財權上收的財政體制，財力和支出責任不對稱。為完成中央政府的各項政策目標，在政績考核機制驅使下，地方政府傾向于當期多發債，而很難顧忌長遠的風險；二是金融體制。在國有銀行占主導的體系下，最大的關聯交易正發生在國有銀行與國有部門之間。即使限制銀行貸款，但銀行通過各種金融創新，拉長信用鏈條，讓政府債務隱形化；三是政治體制中的“中央和地方關系”因素。中國是單一制國家，由于諸多復雜的原因，中央與地方的關系是扭曲的，目標并不一致。中央集權的體制下，地方政府可能更不負責任，這必然導致巨大的道德風險。

經濟會議開出藥方

如何有效防控地方債日益增大的風險，中央經濟工作會議提出，“加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。”

對此，中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，經濟工作會議開具了兩劑藥方：其一，以全口徑預算管理作為實現源頭控制的突破口和制高點。全口徑預算的本質在于確保政府預算的完整性和全面性；其二，將債務納入政績考核，強調省區市要對本地區的地方債務負責。而現行黨政官員問責制存在不少明顯的缺陷，而債務問責的缺失極大地助長了“管借不管還”的冒險行為。

“從長遠看，防范和化解地方債務風險，治本之道還是要強化地方自治。”魏加寧表示，所謂地方自治，即“一級政府、一級事權；一級財權，一級產權；一級舉債權，一級自我約束機制，獨立法人實體”。他指出，地方自治格局下，各級政府如同大輪船的船艙，互相打了隔斷。即便一兩個船艙漏水，也不會影響整艘船，這避免了風險傳導。而單一制國家，則如同大通倉，包含有巨大的道德風險。在極端情況下，地方債務可能會拖垮中央政府。