國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“再分離”

（中央農(nóng)村工作會(huì)議解讀·權(quán)威訪談）農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革將釋放巨大改革紅利

——國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“再分離”

新華網(wǎng)北京１２月２９日電（記者王立彬）中央農(nóng)村工作會(huì)議指出：“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。國(guó)土資源部法律中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時(shí)說，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離正式提到農(nóng)村土地制度改革層面，此舉將釋放巨大改革紅利。

農(nóng)村土地承包關(guān)系向國(guó)家賦權(quán)重大轉(zhuǎn)變

記者：為什么要將農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“再分離”？

孫英輝：上世紀(jì)８０年代初，我國(guó)建立分包到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)民集體土地所有權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)第一次分離，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)積極性和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主性，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)構(gòu)一次分離解決了農(nóng)地生產(chǎn)過程中的效率問題，但未有效解決農(nóng)地資源優(yōu)化配置問題。目前，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)要求土地流轉(zhuǎn)，改變“人均一畝三分地”土地細(xì)碎化現(xiàn)象。而很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，就要不回來了，寧撂荒不流轉(zhuǎn)。“有田無人種”、“有人無田種”并存，嚴(yán)重影響資源配置效率。經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離，是對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體變化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)力發(fā)展要求的適應(yīng)性調(diào)整，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力解放。

記者：現(xiàn)實(shí)實(shí)踐情況怎樣？

孫英輝：上世紀(jì)９０年代以來，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離探索已在各地展開。重慶、江西、浙江、安徽、四川等地通過出臺(tái)文件，鼓勵(lì)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。湖北通過地方性立法，確認(rèn)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離有強(qiáng)烈的社會(huì)訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。

截至今年上半年，全國(guó)農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到３．１億畝，已占到家庭承包耕地面積的２３．９％，其中近８０％是以轉(zhuǎn)包和出租等方式流轉(zhuǎn)。實(shí)質(zhì)發(fā)生的承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離，雙方關(guān)系僅靠合同約定，易發(fā)生糾紛，權(quán)益保障程度低，對(duì)制度設(shè)計(jì)提出新要求。

在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中不斷創(chuàng)新

記者：如何認(rèn)識(shí)“變”與“不變”的統(tǒng)一？

孫英輝：二次分離是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展背景下，適時(shí)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改善土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的變革。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系作用于生產(chǎn)力。堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要不斷適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。土地權(quán)利是因土地利用而發(fā)生的人們之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律反映。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系日益變化，土地權(quán)能劃分就日益細(xì)致，地權(quán)類型就日益增多。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營(yíng)”兩個(gè)要素，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包人可以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)不改變土地承包關(guān)系。

記者：此舉是否體現(xiàn)了我國(guó)“三農(nóng)”工作的連續(xù)性？

孫英輝：維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是我們黨和國(guó)家堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的立足點(diǎn)。從黨的十八大報(bào)告提出“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”到十八屆三中全會(huì)決定“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，再到此次中央農(nóng)村工作會(huì)議的有關(guān)精神，核心是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“魂”。任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，所有權(quán)都屬于農(nóng)民集體，承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。

農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再飛躍已啟動(dòng)

記者：二次分離有什么意義？

孫英輝：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一次分離激活了“人”（農(nóng)民）的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力大解放。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離將激活“物”（農(nóng)地）的靈活性，促使農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再一次飛躍。在承包權(quán)更加穩(wěn)固前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求，有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”問題，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，更有效保護(hù)耕地紅線。

這項(xiàng)改革合乎民心、順應(yīng)民意，但牽涉億萬農(nóng)民切身利益，必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。首先要盡快完成賦權(quán)。以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機(jī)，全面明晰和確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，只有通過登記發(fā)證，將各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利確認(rèn)和固定下來，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革和不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易、流轉(zhuǎn)才能進(jìn)行。

記者：這項(xiàng)工作從何著手？

孫英輝：必須以法治方式推進(jìn)改革。當(dāng)務(wù)之急是修改農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法有關(guān)內(nèi)容，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系。強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離與集體建設(shè)用地入市、宅基地賦能等土地產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，確保改革紅利最大釋放。

國(guó)務(wù)院已明確由國(guó)土資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地、房屋、林地、草原和海域登記，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記也將納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。中央要求５年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記技術(shù)、政策框架下，國(guó)土資源要與農(nóng)業(yè)部門密切配合，加快推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證，夯實(shí)穩(wěn)定承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)根基。