多地試點權力清單制度 專家呼吁盡快推廣至全國

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”“權力清單制度”由此進入公眾視野。近期一些地方兩會中，關于“權力清單”的提案、議案，再次成為媒體追逐、公眾關注的熱點。本期“國是聚焦”，就“權力清單制度”專訪了清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩。

記者：“權力清單”從字面上理解指的是：詳細規定權力究竟應該干什么，不能干什么，到底怎么干等權力運行邊界。那么作為一項制度它又應該具備哪些要素呢？即如何理解“權力清單制度”呢？

程文浩：權力清單制度是實現權力公開運行的前提和基礎，而權力公開運行并不僅僅要公開權力清單，還包括公開權力的過程和結果。

所謂“權力清單”，簡而言之就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。這是我國推動政務公開、加強依法行政、強化群眾監督、從源頭預防腐敗的重要舉措，對于我國的政府改革和廉政建設具有極其深遠的意義。

權力清單制度要想達到應有的效果，本身必須做到全面化、具體化和強制化。

所謂全面化，就是權力清單應當涵蓋我國各級政府和各個政府部門的行政權力，橫向到邊，縱向到頂到底。凡是不涉及國家秘密的公共權力都應在公開之列，不應存在任何“暗區”甚至“盲區”。

所謂具體化，就是權力清單本身的內容應當具體而精確，不能模糊處理、蒙混過關、搞表面文章。對于每一項公共權力，“權力清單”都應明確權力的名稱、來源(其依據的法律法規)、行使部門、行使規則、監督投訴渠道等。只有全面完整地披露權力的基本要素，才能夠真正稱之為“權力清單”，而不是應付上級要求的擺設。

所謂強制化，就是公布“權力清單”應成為對全國所有公共部門的強制性要求，而不能僅僅是個別地區或部門的自發行為。權力是公共部門及其領導者最核心的資源，公開了權力清單就等于把自己的權力“家底”完全公之于眾，今后他們自身行使權力的自由度將被大大壓縮。因此，監督者與被監督者圍繞權力公開而展開的斗爭與博弈將長期進行。

權力清單制度強制化的另外一層含義，就是對于違反權力清單制度的謊報、虛報、瞞報等行為，應采取嚴厲的懲戒措施。沒有這些剛性手段做后盾，權力公開運行必將困難重重，難以取得預期效果。

記者：在“權力清單制度”寫入《決定》之前，已經有很多地方在嘗試推出權力清單了，在您看來，這些地方積累了哪些經驗？

程文浩：國內很多地區前期確實已在權力公開運行方面進行了大量的探索，為下一步的全國性實踐積累了寶貴的經驗。尤為難能可貴的是，很多地區已經在本地域內成功實現了權力清單的部門或層級全覆蓋。例如，北京市西城區政府經過普查，全面摸清了全區68個部門所掌握的5000余項行政職權，實現了部門全覆蓋；成都市不僅公布了市級政府的權力清單，而且還公布了各區(市)縣、鄉鎮(街道)的權力清單，實現了政府層級的全覆蓋；河北省萬全縣甚至進一步向基層延伸，為村干部開出了“權力清單”。

前期的基層實踐充分證明：制定和公布“權力清單”在技術上完全可行，并不存在不可逾越的制度或技術障礙，因此下一步應加大推進范圍和力度，將權力清單制度盡快推廣至全國；“權力清單”適用于各個政府層級和部門，應成為對各級政府和各個部門的統一要求。

記者：在當下建立“權力清單制度”對于進一步深化改革的意義是什么？將會對于各級政府帶來怎樣的積極效果？

程文浩：權力清單制度至少能在三個方面發揮積極的作用：

一是有利于維護人民的民主權利。權力公開運行改革恰恰就是要揭下權力的神秘面紗，強制打開權力封閉運行的“黑箱”，將權力的行使過程公之于眾。目前在有些地區，群眾代表可以列席黨委和政府會議，實地觀察其決策過程。這種權力的“去神秘化”不僅有利于維護群眾的知情權，而且對于推動我國的民主決策、民主參與和民主監督，將會產生不可估量的影響。

二是有利于加強群眾監督。群眾監督是我國反腐倡廉工作的重要基礎。百姓要想有效地監督公職人員行為，及時發現腐敗線索，必須了解“應然”(法律法規規定公職人員應如何行使權力)與“實然”(公職人員實際上如何行使權力)。群眾只有了解了“應然”與“實然”，并發現了兩者之間的巨大反差，才能夠形成有效舉報。

三是有利于強化政府的內部監督。我國政府體系由于上下層級復雜、各級政府之間事權劃分不清，再加上部門利益制度化(通過部門立法私造權力)等現象的存在，使得各級政府手里究竟掌握哪些公共資源和公共權力，沒有誰能夠說清。例如，我國經過數年的行政審批制度改革，各級政府都砍掉了半數以上的自己出臺的審批項目，被清理的審批項目高達數千項，這就從側面反映了我國公共權力的總量之大、類型之多、情況之復雜。

上級政府和監督部門只有首先掌握了下級政府的公共權力現狀，才能夠針對這些權力開展監督。因此，制定權力清單不僅能夠促進群眾的監督作用，而且也是加強政府內部監督的有效途徑。

記者：您曾經在接受媒體采訪時，表示建立“權力清單制度”首先需要摸清權力家底，除此之外還需要做哪些工作？

程文浩：權力清單的制作過程十分復雜，需要對各級政府、各個部門的權力進行分類、歸集、整合、列表，而這些工作的核心在于公共權力和公共資源的普查。就像經濟普查和人口普查一樣，不普查就無法真正掌握家底，相關的決策與管理也就缺乏基本的事實依據。目前我國的大量公共資源尚處于各方監督的暗區甚至盲區，前段時間社會集中關注的各省收取的社會撫養費，就是一個典型的例子。正是這些監督的暗區或盲區，蘊藏著最高的腐敗風險。只有通過權力普查才能讓公開的陽光最終照入監督的暗區，讓公共資源真正回歸到公眾的視野之中。從這個意義上來講，權力普查是權力公開運行的首要前提和必經之途。

權力公開運行的第二步，是公開權力的規則和流程(即“應然”)。也就是在權力普查的基礎之上，制作權力清單列表以及權力流程圖，并將其公之于眾，主動接受社會監督。

權力公開運行的第三步，則是公開權力的實際行使過程及行使結果(即“實然”)。權力行使中的種種偏差和問題往往集中發生于權力行使的過程，并最終體現在權力行使的結果。因此，不公開權力的行使過程和結果，百姓就既不知其然，更不知其所以然，對權力的監督也就無從談起。

成都等地建立了“權力公開透明運行網”，力圖通過電子政務將各項權力的運行過程電子化、網絡化、透明化，并實施全過程的電子監察。利用技術手段和信息公開強制打開權力運行的“黑箱”，是未來重要的發展方向。

權力公開運行的第四步，則是對各類權力進行規范與糾偏。這一階段包含大量的具體任務：一是對不符合規則與流程的權力行使行為進行及時糾正，二是對缺乏規則約束的權力加強制度規范，三是對過多過濫的權力進行必要的壓縮、合并與精簡，將其控制在合理、必要、可監控的范圍之內。

綜上所述，實現權力公開運行對于我國的民主進程與廉政建設具有深遠的歷史意義。這項改革是一項復雜的系統工程，目前我們尚處于改革的初期階段，真正的挑戰和困難還在后面。權力清單制度是權力公開運行的前提，一旦公布了各級政府和各個部門的權力清單，就為下一步的治本奠定了堅實基礎。千里之行，始于足下，推動權力公開運行，可從權力清單入手。(本報記者柳霞）