城管無所不管使處罰權泛濫 “借法執法”屢遭尷尬

“借法執法”的城管屢遭執法尷尬

如今，城管隊伍中流傳著這樣一個說法：“城管是個筐，什么都往里面裝。”但是，仔細觀察就會發現，給城管的大多數是“難啃的骨頭”，城管屢屢遭遇執法尷尬。

寵物隨地便溺，當事人經常不以為意，扭頭就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份證明，只能自己清理干凈。

機動車違章占道被城管抄牌貼條，有些司機對此視而不見，根本不去城管部門接受行政處罰。

有時，違章建筑也會變得“理直氣壯”，阻礙城管執法，因為拿到了規劃審批……

“在傳統的執法體系中，從查處到執行是一個完整過程，而城管執法享有的執法權是有限的，行政強制權只包括扣留、強制帶離現場、扣押、查封、責令停產停業等，憑借這些有限的措施進行大量的現場執法，難免帶來執法困境。” 中央民族大學教授熊文釗說，同時，一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，卻忽視了城管執法的執法條件和技術手段，忽視了城管和其他職能部門的配合，進而導致一部分事項無法執行。

除了“管不了”、“管不好”，“怎么管”也是城管頭疼的問題。南京某區城管大隊賈副大隊長講述了自己的經歷：“有一次拆除違章建筑時，由于一直找不到當事人，根據《南京市容環境管理條例》可以張貼送達的規定，我們把通知書張貼在違章建筑上。在規定的時限內當事人沒有自行拆除，我們進行了拆除，結果被告上了法院。最終法院根據民訴法規定的送達方式中沒有張貼送達，判我們敗訴了。”

這是“借法執法”惹的禍。“我們至今還沒有全國性的城市管理綜合行政執法的法律法規，城管執法只能依據各種各樣的法律法規。”清華大學教授余凌云說，但是，同一違法事實往往有多個相應的法律條款，并且這些法律法規的時間、級別、類型、處罰標準不同，這就導致執法的統一性、準確性不足，執法相對人容易產生異議。更嚴重的是，“借法執法”會讓百姓產生“城管無執法權”的質疑和對城管執法的抵制。

“無爹無娘”的城管狀況必須改變

“無所不管”的城管為什么還要“借法執法”甚至陷入一個個執法尷尬？西安市城管局局長呂強給出的答案是：城管“無爹無娘”。

“一直以來，各地城管執法機構屬于地方市、縣政府的執法機構，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執法機構主管部門，這就造成城管執法機構存在著訴求難達上級政府和中央政府的困難。” 呂強說，各級政府和部門決策時，就可能會忽略城管執法機構和城管執法事業的利益，使得城管看似越來越“全能”，實則越來越“無力”。

怎么辦？西北政法大學行政法學院院長王周戶建議，應該加強城管體制的頂層設計，國家應出臺一部規范城市管理的基本法律，明確城管執法人員的權利義務、法定職責、執法方式、執法程序、法律責任等問題，使得城管執法不靠“人”(地方政府)而靠制度(法律規定)運轉。

“但是，由于每個城市功能、特色不一樣，很難從中央層面對全國城管執法機構進行統一管理，因此，我們更需要地方的自主改革和創新。”北京大學教授湛中樂說。

的確，湖南省長沙市正在大力推進城管公安“雙劍合璧”。“由于公安主動參與、提前介入、積極配合，城管的行政執法不僅得到了支撐，還避免了沖突。” 長沙市城市管理和行政執法局局長肖雄飛說，截至目前，長沙城管公安已發展到280人，處置突發事件200余起，疏導化解各類矛盾4269起。

的確，西安市創設了“城管與公安、交警、公證聯合工作機制”。對于法定期限內拒不履行處罰義務，也不提起行政復議和行政訴訟的案件，他們向城管巡回法庭申請強制執行。統計顯示，自2009年以來，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾對150起案件通過公證進行證據保全，無一異議，實現了零暴力抗法、零執法投訴。

無論如何，政府的思路決定城管的出路。專家表示，在未來，地方政府不應“一切交給城管”，城市管理也不是各職能部門之間簡單的業務配合，而是首先要厘清各職能部門的法定職責，進一步相對集中執法權，從源頭上解決多頭執法、權責交叉等問題，真正建立起權責統一、權威高效的行政執法體制，從而提升城市管理的效能。