城管無所不管使處罰權泛濫 “借法執法”屢遭尷尬

　　王俊平繪(新華社發)

城管，究竟該管什么(新視野·關注城管(下))

本報記者 張 洋

城管，如何重拾百姓信任？1月15日《民主政治周刊》給出的答案是“做好自己該做的事情”。但是，細想起來，什么是城管該做的事情？城管有沒有能力把現有職責范圍內的事情都做好呢？

從目前來看，一些地方政府總是給城管“壓擔子”，讓城管變得越來越“全能”，但這樣的管理效果并不好。過往的經驗教訓告訴我們，不僅要強調“努力提高執法和服務水平”，更需要“理順城管執法體制”，厘清城管的職能邊界，進而讓城管在“有所為有所不為”中有好的作為。

“無所不管”的城管使處罰權泛濫

城管綜合執法權，始于1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權”。該法第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”

緊接著，2002年8月，國務院發布《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內開展相對集中行政處罰權的工作。

城市管理領域的相對集中行政處罰權制度隨之在全國鋪開，它旨在解決“八個大蓋帽管不了一個破草帽”的問題，但沒想到的是，各地政府不斷授予城管新的職責，造成城管處罰權的“泛濫”。

目前，西安市城市管理綜合行政執法條例規定的城管職能包括市容、城鄉規劃、園林綠化等八大方面；上海市城市管理行政執法條例規定的城管職能包括綠化、環保、水務、建設、工商管理等九大方面；武漢市城管機構的主要職責包括城市道路、橋梁維護、城鎮燃氣、環境衛生等15個方面……

反映到現實生活中，每個方面都包括紛繁復雜的具體事項，細化起來，西安市僅僅城市市容和環境衛生所涉及的行政處罰就包括53個具體事項，廣州市城管執法的12個方面工作，竟然包括321個具體事項。

更值得注意的是，在目前一些城市自行制定的城市管理條例中，“主要職責”這一條款的最后一條幾乎都是“承辦市委、市政府交辦的其他事項”。“這個‘其他’就成了工作任務的無底洞，讓城管成為地方政府隨叫隨到的突擊隊。”西安市城管執法局局長呂強說。

“借法執法”的城管屢遭執法尷尬

如今，城管隊伍中流傳著這樣一個說法：“城管是個筐，什么都往里面裝。”但是，仔細觀察就會發現，給城管的大多數是“難啃的骨頭”，城管屢屢遭遇執法尷尬。

寵物隨地便溺，當事人經常不以為意，扭頭就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份證明，只能自己清理干凈。

機動車違章占道被城管抄牌貼條，有些司機對此視而不見，根本不去城管部門接受行政處罰。

有時，違章建筑也會變得“理直氣壯”，阻礙城管執法，因為拿到了規劃審批……

“在傳統的執法體系中，從查處到執行是一個完整過程，而城管執法享有的執法權是有限的，行政強制權只包括扣留、強制帶離現場、扣押、查封、責令停產停業等，憑借這些有限的措施進行大量的現場執法，難免帶來執法困境。” 中央民族大學教授熊文釗說，同時，一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，卻忽視了城管執法的執法條件和技術手段，忽視了城管和其他職能部門的配合，進而導致一部分事項無法執行。

除了“管不了”、“管不好”，“怎么管”也是城管頭疼的問題。南京某區城管大隊賈副大隊長講述了自己的經歷：“有一次拆除違章建筑時，由于一直找不到當事人，根據《南京市容環境管理條例》可以張貼送達的規定，我們把通知書張貼在違章建筑上。在規定的時限內當事人沒有自行拆除，我們進行了拆除，結果被告上了法院。最終法院根據民訴法規定的送達方式中沒有張貼送達，判我們敗訴了。”

這是“借法執法”惹的禍。“我們至今還沒有全國性的城市管理綜合行政執法的法律法規，城管執法只能依據各種各樣的法律法規。”清華大學教授余凌云說，但是，同一違法事實往往有多個相應的法律條款，并且這些法律法規的時間、級別、類型、處罰標準不同，這就導致執法的統一性、準確性不足，執法相對人容易產生異議。更嚴重的是，“借法執法”會讓百姓產生“城管無執法權”的質疑和對城管執法的抵制。

“無爹無娘”的城管狀況必須改變

“無所不管”的城管為什么還要“借法執法”甚至陷入一個個執法尷尬？西安市城管局局長呂強給出的答案是：城管“無爹無娘”。

“一直以來，各地城管執法機構屬于地方市、縣政府的執法機構，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執法機構主管部門，這就造成城管執法機構存在著訴求難達上級政府和中央政府的困難。” 呂強說，各級政府和部門決策時，就可能會忽略城管執法機構和城管執法事業的利益，使得城管看似越來越“全能”，實則越來越“無力”。

怎么辦？西北政法大學行政法學院院長王周戶建議，應該加強城管體制的頂層設計，國家應出臺一部規范城市管理的基本法律，明確城管執法人員的權利義務、法定職責、執法方式、執法程序、法律責任等問題，使得城管執法不靠“人”(地方政府)而靠制度(法律規定)運轉。

“但是，由于每個城市功能、特色不一樣，很難從中央層面對全國城管執法機構進行統一管理，因此，我們更需要地方的自主改革和創新。”北京大學教授湛中樂說。

的確，湖南省長沙市正在大力推進城管公安“雙劍合璧”。“由于公安主動參與、提前介入、積極配合，城管的行政執法不僅得到了支撐，還避免了沖突。” 長沙市城市管理和行政執法局局長肖雄飛說，截至目前，長沙城管公安已發展到280人，處置突發事件200余起，疏導化解各類矛盾4269起。

的確，西安市創設了“城管與公安、交警、公證聯合工作機制”。對于法定期限內拒不履行處罰義務，也不提起行政復議和行政訴訟的案件，他們向城管巡回法庭申請強制執行。統計顯示，自2009年以來，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾對150起案件通過公證進行證據保全，無一異議，實現了零暴力抗法、零執法投訴。

無論如何，政府的思路決定城管的出路。專家表示，在未來，地方政府不應“一切交給城管”，城市管理也不是各職能部門之間簡單的業務配合，而是首先要厘清各職能部門的法定職責，進一步相對集中執法權，從源頭上解決多頭執法、權責交叉等問題，真正建立起權責統一、權威高效的行政執法體制，從而提升城市管理的效能。