中國擬立法解決行政訴訟立案難 擴大民告官范圍

行政訴訟法在頒布實施23年后迎來了首次修改。去年年底，十二屆全國人大常委會第六次會議聽取并審議了行政訴訟法修正案草案。

行政訴訟法是三大訴訟法之一，其修改廣受關(guān)注。如何使這部法律的修改符合最廣大人民群眾的利益，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一？從本期開始，本報將聚焦行政訴訟法修改，討論修改中的人們關(guān)注的一些重要話題。

——編者

“行政訴訟面臨‘三難’，最突出的是立案難。”2013年12月23日，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在向十二屆全國人大常委會第六次會議作行政訴訟法修正案草案的說明時表示，公民、法人或者其他組織與政府機關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，行政機關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。

為此，明確人民法院和行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、擴大受案范圍、明確可口頭起訴以方便當(dāng)事人行使訴權(quán)、強化受理程序約束、明確人民法院的相關(guān)責(zé)任……草案從多個方面作出了修改，旨在進一步通暢行政訴訟的入口。

行政訴訟法修正案草案引來了社會的高度關(guān)注。大家一致認為，這樣修改，有利于百姓用訴訟手段解決與行政機關(guān)之間的糾紛，維護自身合法權(quán)益，也有利于緩解官民之間的矛盾和沖突，為整個社會降壓。但是，草案進一步修改完善的空間依然存在。

提起行政訴訟，受案范圍仍可進一步擴大

只要認為行政機關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟

對于合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵犯的當(dāng)事人而言，要想提起行政訴訟，通過法律渠道維護自身權(quán)益，須邁過去的第一道坎兒便是符合行政訴訟的受案范圍。

可是，在現(xiàn)實生活中，這道坎兒并不那么容易邁過。“據(jù)統(tǒng)計，每年因為行政糾紛引發(fā)的信訪高達400萬至600萬件，而通過行政訴訟途徑解決的只有10萬件左右，從中可以看出立案難的問題。”全國人大常委會委員王其江在審議時說。

為此，草案進一步擴大了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，將行政機關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，行政機關(guān)違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費用，行政機關(guān)沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍。

即便如此，一些專家學(xué)者認為，受案范圍仍然可以進一步擴大。中國政法大學(xué)教授馬懷德指出，所有行政機關(guān)實施的行為，只要對相對人利益產(chǎn)生了影響，對公共利益產(chǎn)生了損害，都應(yīng)該接受司法監(jiān)督，納入行政訴訟受案范圍。因此，建議將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

“建議把行政合同納入受案范圍。”全國人大常委會委員王明雯說，當(dāng)今社會，政府購買公共服務(wù)逐漸成為一種趨勢，行政合同自然大量存在。由于它具有明顯的公權(quán)力屬性，判斷其是否有效、合法、可撤消、是否履行等，難免涉及行政行為的效力和合法性的判斷，進而必須通過公法規(guī)則予以解決。“在司法實踐中，大量行政合同案件雖然被起訴到法院，但是法院對于是否受理的做法各不相同，審理的規(guī)則和裁判也不一致，亟須規(guī)范。”

“受案范圍不應(yīng)該僅限于草案規(guī)定的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括受教育權(quán)、勞動權(quán)等等。”全國人大常委會委員吳恒說，比如，根據(jù)義務(wù)教育法第六條，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。現(xiàn)在很多地方擇校熱，實際上與教育資源分布不均衡有關(guān)，很多學(xué)校師資力量確實比較薄弱。為此，政府就必須按照法律要求加強對薄弱學(xué)校的投入，盡快改變學(xué)校的薄弱狀態(tài)，如果政府不作為，就直接影響到公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。因此，他建議修改為：只要認為行政機關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟。

此外，受案范圍的規(guī)定方式也是熱議的焦點。“關(guān)于受案范圍，現(xiàn)行行政訴訟法采取的是正面列舉式。這種方式的優(yōu)點是具體、清楚，便于操作、可掌握，但缺點是難免掛一漏萬，缺少靈活性，無法根據(jù)現(xiàn)實需要和理論發(fā)展及時調(diào)整。”全國人大常委會委員莫文秀建議，凡是受理的，作出概括的原則規(guī)定，不受理的，以負面清單一一列舉。