聚焦城管困局：形象堪憂 人少事多增編幾無可能

城管部門的管理事項有兩三百項。圖為2月13日，合肥市瑤海區城管局志愿者在火車站廣場幫助旅客運送行李。新華社記者 劉軍喜攝

城管是行政管理體制改革的探索者，也是改革代價的承擔者和矛盾聚焦者。只有加強頂層設計，才能消除執法窘境

日均出動執法力量3300多人次、查處各類影響市容環境秩序的違法行為3671起……2014年春節期間，北京萬余名城管職工堅守崗位，確保首都度過了一個整潔有序、歡樂祥和的春節。

與北京一樣，在全國各大城市的管理中，城管隊伍發揮著不可或缺的作用。然而，城管引發的矛盾卻此起彼伏，從未間斷，僅2013年夏天就有不少事件引起了廣泛關注和討論：5月底，延安城管在執法中毆打一名青年，一名城管人員甚至跳起來踩踏青年頭部；7月17日，湖南瓜農鄧正加在與城管沖突中死亡；7月25日，北大畢業生小夏因用手機拍攝南京市南湖街道城管拆違，被強行拖上城管執法車……

一邊是不可或缺，一邊是形象堪憂，城管正站在一個尷尬的位置上。黨的十八屆三中全會提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”可謂正當其時。專家表示，這體現了中央正視城管執法問題、推動解決城管執法問題，在更深層次和更廣領域深化城管執法體制改革的堅定決心。

亂局：城管是改革代價的承擔者

“城市管理相對集中行政處罰權和開展綜合行政執法工作目前所面臨的種種理論困惑和實踐難題，本質上都是社會發展和城鎮化進程中不可避免的障礙，是相對集中行政處罰權和開展綜合行政執法之后遇到的困難。”中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波說。

在相當長的一段時期內，我國非常重視城市建設，卻相對忽視了城市管理。在城管隊伍設置之前，城市管理實行分散執法，一個流動攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛生、工商、稅務、質監、環保等部門陸續甚至同時執法，呈現出“七個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現象。

1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專門做出“相對集中行使行政處罰權”的規定。1997年5月，北京市宣武區率先成立城管部門，集中行使街頭執法權。后來，隨著試點的成熟，城管部門在全國各地普及開來。

城管將原屬多個機構的行政職權統一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價的承擔者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長張耘說：“我國公共管理、公共服務長期不到位，社會保障還存在很多問題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現在城管執法環節。”

張耘說，近些年來，隨著經濟社會的迅猛發展和城鎮化進程的加快，大量外來務工人員涌入城市。一些人用鄉村的思維方式和生活方式去適應城市生活，必然產生各種問題，無照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區、生活配套設施特別是商業網點的設置缺失，市民生活需求得不到滿足，也為小攤小販的大量出現提供了生存空間。當城管要取締他們的謀生方式時，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。

“這些沖突并非因城管而起，城管只是因為處在城市管理最前沿而成了被質疑的對象。”張耘說。

國家行政學院法學部教授楊小軍也在接受媒體采訪時說：“同樣的問題，誰去處理都不會有好結果，無非是城管倒霉，這些事都由他們去做罷了。”

困局：人少事多，增編幾無可能

中國人民大學法學院教授莫于川研究發現，城管部門一般管理12至14個領域，涉及管理事項共有200多項，最多的城市達300多項，而且許多地方政府對城管部門尤其依賴，疑難問題都交給城管部門處理。記者注意到，在很多城市對城管職責的規定中，幾乎都會寫上“承辦市政府交辦的其他事項”，這也給地方政府隨意使用城管隊伍提供了依據。

以北京為例，官方數據顯示，北京城管履行12個方面363項處罰權；日常執法中，需要協調53個單位，配合14個部門；每年承擔約2800場次重大活動的外圍環境保障、管理秩序和維護工作，處理約130萬件網格件、熱線件；市長熱線反映的問題，近一半轉交城管來處理……此外，2008年北京奧運會之前的統計數據顯示，北京當時約有30萬流動攤販。北京市城管局相關負責人說，近幾年長居北京的小販可能遠多于此數，這也是城市管理中的一大難題。

與如此繁雜的職責和2000多萬常住人口相對應的是，北京城管僅有正式執法人員6500多名，另聘有輔助執法人員(俗稱“臨時工”)7300多人，比在編執法人員還多。

“北京城管編制按常住人口的萬分之三點五核定，在中央要求地方編制只減不增的大背景下，增加城管編制幾乎不可能。”上述北京市城管局負責人說，“人員不足的問題我們主要通過科技手段來解決。”

2012年9月，北京城管物聯網平臺一期工程投入使用。該平臺整合了公安局、交管局的1.7萬多個監控攝像頭以及城管局自有的一些攝像頭，可覆蓋全市，實現全天候監控，節省了大量的人力物力。過去，在重要地段需要城管24小時盯守，一個地點需要十幾人輪班；而現在，一到兩個攝像頭就能起到更好的威懾效果。在北京夜間施工擾民舉報量排名前十的工地裝上攝像頭和噪音探頭后，舉報量直線下降。

目前，北京城管物聯網平臺正在進一步完善，其節省人力的優勢將進一步顯現。但即使如此，在大量臨時任務中，北京城管依然需要額外再聘用輔助執法人員。

“北京城管面臨的問題，其實也是全國城管面臨的問題。”中國行政法學會城管執法專委會副主任、秘書長王連峰調研發現，城管人員數量不足、素質有待進一步提高、長期處于超負荷工作狀態是全國城管的共性問題，聘請輔助執法人員也是全國城管充滿無奈的普遍做法。

變局：加強頂層設計，消除執法窘境

莫于川認為，城市管理本該是政府統籌的問題，現在被簡化成了城管的部門職責。如果城市規劃和建設本身就不科學、不合理，那么城管部門無論如何也做不好城市管理工作，狹義的部門管理觀必須回歸于科學的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，城市管理應當作為政府職能進行統籌協調。

“除了體制不順、認識滯后等問題之外，城管執法主要還面臨著法律依據不足和執法手段不足的困境。”莫于川說，“現階段，城管部門在執法過程中往往只能把為其他部門制定的法律法規借來用作執法依據，雖然已有一些地方推出了有關城管的地方立法，但從全國范圍來看一直缺乏國家層面的城管專門立法。”

張耘也認為，城市管理的最終依據是法律，城市管理活動來源于法律授權，只有用法律的形式為城管賦權，才能真正避免城管被濫用，也才能消除城管“借法執法”的尷尬。

王敬波建議，國務院可根據實際需要，以行政法規統一全國城市綜合管理執法的基本制度。通過全國性的專門立法，進一步明確城市管理的內涵和外延；進一步明確城管執法的主體、對象、原則和理念；進一步明確城管執法機構的性質、編制，城管執法人員的身份；進一步明確城管執法的職能范圍、手段、標準和協調機制；進一步明確城管執法的規范、責任追究等制度，消除長期以來法律缺位的窘境。

王連峰指出：“行政執法權只在地方進行了相對集中。任何一個中央部委都不能完全管理和協調城管的問題，誰也不會專門去做城管立法研究，更不用說將其納入立法規劃了。”他表示，如果國家指定或設立一個城管行業管理部門，很多問題就會迎刃而解。(本報記者周洪雙)

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德國的行政執法體制

德國行政處罰權主要由警察、秩序、稅務三個部門實施，但只有警察局和秩序局能上街執法。秩序局相對集中行使規劃、衛生、工商、環保等部門的行政處罰權，類似于我國的城管部門。德國其他行政執法部門發現違法行為后，可以調查有關事實，獲取相關證據，但最終都將案卷移送秩序局，由該局統一作出行政處罰決定。

德國的行政決定原則上由行政機關自己執行，無須交由司法機關執行，但必須遵循嚴格的程序：使用強制手段前要給予警告，并在警告時給出期限，告誡當事人如果期限屆滿仍不履行將采取強制手段；然后對使用何種強制手段予以明確；最后才具體實施所確定的強制手段。法院對行政強制執行監督，公民針對基本行政命令或者執行措施都可以提起訴訟。

(周洪雙、王旋整理）