中國社科院報(bào)告：九成省級(jí)政府行政成本呈下降趨勢(shì)

90%省級(jí)政府的行政成本呈下降趨勢(shì)，部分地級(jí)市政府的絕對(duì)行政成本下降

超80%地級(jí)市政府的行政成本低于財(cái)政支出增幅

40%地級(jí)市政府的行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增幅

本報(bào)北京3月8日電 (記者溫紅彥、王比學(xué)、張洋、徐雋)近日，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所創(chuàng)新工程第五項(xiàng)目組完成的一份研究報(bào)告表明，我國行政成本趨降，從國際視野觀察，我國政府的行政成本規(guī)模和增長(zhǎng)速度，整體上處于合理區(qū)間。

在省級(jí)政府層面，寧夏、青海、上海、黑龍江、浙江等30個(gè)省級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率；廣東、海南、重慶、貴州、西藏等26個(gè)省級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率。

在地市級(jí)政府層面，根據(jù)最新中國統(tǒng)計(jì)年鑒和地方統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，對(duì)全國317個(gè)地市級(jí)政府行政成本績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，行政成本出現(xiàn)了增長(zhǎng)幅度下降或絕對(duì)數(shù)下降的事實(shí)，273個(gè)地市級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率，128個(gè)地市級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率。從行政成本的絕對(duì)數(shù)值分析，長(zhǎng)治、晉中、銅川、馬鞍山、烏海等23個(gè)地方政府的行政成本出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

管好政府的“錢袋子”

行政成本，是近年來社會(huì)關(guān)注度較高的詞匯，也是兩會(huì)上代表委員熱議的話題。作為政府履職和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的一部分支出，行政成本顯示的不僅僅是一個(gè)財(cái)政數(shù)字，它還能折射出政府的執(zhí)行力和公信力，從深層次反映出黨和政府的執(zhí)政能力。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，在落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和倡導(dǎo)“厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)”的行動(dòng)中，地方政府行政成本的現(xiàn)狀如何？哪些因素影響行政成本？壓減行政成本的意義何在？如何客觀分析和正確認(rèn)識(shí)行政成本？帶著這些問題，記者近日赴安徽、四川兩省進(jìn)行了調(diào)研采訪。

地方政府行政成本整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)

無論哪一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，只要開門辦公，就會(huì)產(chǎn)生行政成本，就需要支出包括工資、社會(huì)保障費(fèi)用等在內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)，需要支出包括辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)等在內(nèi)的日常公用經(jīng)費(fèi)，還有與履行本單位行政職能密切相關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)支出等等。一般認(rèn)為，政府行政成本是政府維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行法定職責(zé)所產(chǎn)生的成本。

翻檢不久前各省份兩會(huì)通過的政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告，記者注意到，在中央單位統(tǒng)一按5%比例壓減一般性支出的強(qiáng)力帶動(dòng)下，各地也相應(yīng)壓減行政成本，“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算都有所下降，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)，北京壓縮12.7%，上海壓縮11.2%，湖北壓縮13.7%，廣東、陜西等地下降超過10%，浙江降幅為30%。

這說明，我國多個(gè)省級(jí)政府行政成本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

近日，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所創(chuàng)新工程第五項(xiàng)目組完成的研究報(bào)告也印證了這一點(diǎn)：90%省級(jí)政府的行政成本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，部分地級(jí)市政府的行政成本出現(xiàn)絕對(duì)下降，還有超過80%的地級(jí)市政府的行政成本低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率，40%的地級(jí)市政府的行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率。

在省級(jí)政府層面，寧夏、青海、上海、黑龍江、浙江等30個(gè)省級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率；廣東、海南、重慶、貴州、西藏等26個(gè)省級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率。

在地市級(jí)政府層面，根據(jù)最新的中國統(tǒng)計(jì)年鑒和地方統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，對(duì)全國317個(gè)地市級(jí)政府行政成本績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，行政成本出現(xiàn)了增長(zhǎng)幅度下降或絕對(duì)數(shù)下降的事實(shí)，273個(gè)地市級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率，128個(gè)地市級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率。從行政成本的絕對(duì)數(shù)值分析，長(zhǎng)治、晉中、銅川、馬鞍山、烏海等23個(gè)地方政府的行政成本出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

這份研究報(bào)告還指出，從國際視野觀察，我國政府的行政成本規(guī)模和增長(zhǎng)速度，整體上處于合理區(qū)間。

“行政成本增長(zhǎng)率與財(cái)政支出增長(zhǎng)率、GDP增長(zhǎng)率的比較，是衡量行政成本是否合理的關(guān)鍵指標(biāo)。”中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所行政管理研究室主任贠杰教授說，數(shù)據(jù)表明地方政府正在致力于用盡可能少的行政成本，產(chǎn)生盡可能多的行政效能，行政成本及其控制取得了明顯成效。

行政成本管控折射政府執(zhí)行力

在我國，“行政成本”這一概念的提出和受關(guān)注的時(shí)間并不長(zhǎng)。黨的十六大第一次提出“行政成本”概念，并把降低政府行政成本作為今后行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十七大報(bào)告在深化行政體制改革部分再次強(qiáng)調(diào)降低行政成本。

在對(duì)安徽和四川兩省的調(diào)研中，記者了解到，對(duì)于行政成本，各地還沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和界定，地方的財(cái)政管理制度對(duì)它也沒有統(tǒng)一的核算口徑。四川省人大常委會(huì)預(yù)算工委主任楊文說：“可以從操作層面將行政成本限定在行政運(yùn)行成本方面，也就是界定在財(cái)政預(yù)算單位機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)成本。這部分既是社會(huì)各界對(duì)行政成本廣泛關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央下大力氣抓的部分。”贠杰也介紹說：“多數(shù)地方是依據(jù)財(cái)政部制定的政府收支分類科目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，統(tǒng)計(jì)口徑主要包括201類‘一般公共服務(wù)支出’和204類‘公共安全支出’。”

被采訪的專家學(xué)者和政府官員坦言，過去，政府財(cái)政支出的科學(xué)化水平不高，對(duì)行政成本管控沒有形成普遍共識(shí)，在許多事情上只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬，常常為了履行一項(xiàng)政府職能，提出“不惜一切代價(jià)”等口號(hào)，而缺乏公開自己如何花錢、花了多少錢、辦了什么事、辦得怎么樣的制度設(shè)計(jì)。據(jù)楊文介紹，那時(shí)公務(wù)接待無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)，用餐浪費(fèi)的情況較為普遍；以考察名義公款出國旅游，以會(huì)議、培訓(xùn)名義游山玩水時(shí)有發(fā)生；樓堂館所建設(shè)追求奢華，節(jié)日工程、形象工程、政績(jī)工程屢屢出現(xiàn)；違規(guī)配車、超標(biāo)配車的現(xiàn)象普遍；政府機(jī)構(gòu)龐雜，機(jī)關(guān)單位增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制，事業(yè)單位爭(zhēng)相申請(qǐng)參公管理，隊(duì)伍擴(kuò)充，機(jī)構(gòu)臃腫，引起社會(huì)不滿。

長(zhǎng)期從事人大預(yù)算監(jiān)督工作的安徽省人大常委會(huì)預(yù)算工委主任莊立權(quán)說：“行政成本管控不好，不僅擠占經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金，還會(huì)破壞黨和政府的形象，損害黨群干群關(guān)系，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府必須考慮自身運(yùn)轉(zhuǎn)的成本。在預(yù)算規(guī)模一定的前提下，政府機(jī)關(guān)用于自身消費(fèi)或自我服務(wù)的資金越少，用于公共服務(wù)的資金就越多，所取得的行政效能就越高。”

行政成本管控不僅是財(cái)政資金使用效率提高的有效途徑，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，黨和政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)行政成本的管控：2012年12月4日，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”；在2013年總理記者會(huì)上，李克強(qiáng)總理“約法三章”：政府性的樓堂館所一律不得新建；政府供養(yǎng)的人員只減不增；公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車只減不增。2013年11月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》……

可以說，一年多來，反對(duì)鋪張浪費(fèi)招招見效，壓減行政成本步步為營。

管好政府“錢袋子”是人大及其常委會(huì)的重要職能

由儉入奢易，由奢入儉難。下決心降低行政成本，必須有剛性的指標(biāo)約束。

記者登錄安徽省合肥市財(cái)政局開發(fā)的行政資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，在這里既可以了解市級(jí)行政資產(chǎn)總控制數(shù)，也可以看到各部門行政資產(chǎn)的使用情況，同時(shí)，各部門的閑置資源也都被納入了電子公務(wù)倉，供其他部門調(diào)配使用。

“這等于給政府的每一個(gè)辦公物件貼上了一個(gè)二維碼，不僅避免了行政資產(chǎn)的流失，還可以由此盤活存量資產(chǎn)，進(jìn)而減少一些不必要的政府采購。”據(jù)安徽省合肥市財(cái)政局副局長(zhǎng)陳偉介紹，2012年以來，合肥市共調(diào)劑公務(wù)用車812輛，辦公設(shè)備5151件，辦公用房面積18.97萬平方米。

2013年，四川省政府某部門預(yù)算草案中機(jī)關(guān)本級(jí)及機(jī)關(guān)服務(wù)中心安排的物業(yè)管理費(fèi)專項(xiàng)是69萬元，比上年增長(zhǎng)幅度較大，省財(cái)政廳根據(jù)省人大常委會(huì)預(yù)算工委的核查意見，在批復(fù)該部門預(yù)算時(shí)調(diào)減了50萬元。

“財(cái)政供養(yǎng)人員是行政成本的重要組成部分，占比甚至超過2/3。因此，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增是嚴(yán)格控制行政成本的重要抓手。”據(jù)安徽省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)朱長(zhǎng)才介紹，2011年全國地方平均財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為1/27，安徽省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為1/34，居于全國第二位。“若按全國地方平均供養(yǎng)系數(shù)計(jì)算，我省相當(dāng)于財(cái)政少供養(yǎng)將近46萬人，按每人10萬元計(jì)算，每年減少財(cái)政支出460億元。”

“現(xiàn)在我們外出公務(wù)消費(fèi)時(shí)，可以不再預(yù)借現(xiàn)金，而是持公務(wù)卡先行刷卡支付，并取得發(fā)票及刷卡憑證，出差回來后向單位財(cái)務(wù)申請(qǐng)報(bào)銷，單位財(cái)務(wù)審核無誤后將報(bào)銷款項(xiàng)直接劃入該工作人員公務(wù)卡賬戶中。”安徽省財(cái)政廳國庫處處長(zhǎng)解立凡說。

“傳統(tǒng)公務(wù)消費(fèi)‘現(xiàn)金支付、先開支后報(bào)賬’的程序不僅不利于管理和監(jiān)督，甚至在財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)出現(xiàn)湊票報(bào)銷，多開、虛開報(bào)銷發(fā)票的現(xiàn)象，一些單位還通過各種方式套取現(xiàn)金，私設(shè)‘小金庫’、賬外賬，規(guī)避監(jiān)管。”解立凡進(jìn)一步介紹，小小公務(wù)卡，徹底改變了公務(wù)消費(fèi)模式，它通過支付信息的電子化，有效保證每一筆財(cái)政支出都公開透明，從制度上和技術(shù)上封殺了“小金庫”。

記者在合肥市調(diào)研中了解到，近年來合肥始終保持“三公經(jīng)費(fèi)”的零增長(zhǎng)，特別是2013年市本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”總支出同比下降12.7%。行政成本壓減的成效，來自于嚴(yán)格的制度管理，合肥市政府先后出臺(tái)了《公務(wù)接待管理辦法》《因公出國境經(jīng)費(fèi)管理辦法》，2013年公務(wù)接待、因公出國(境)分別同比下降37.6%、26.8%。同時(shí)，市財(cái)政從2009年開始就不再安排一般公務(wù)用車購置費(fèi)和車輛大修費(fèi)。

四川省成都市也于2013年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理的通知》，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的管理作出了具體要求。2013年，成都市“三公”經(jīng)費(fèi)為16.3億元，較2012年的19億元下降了14.34%，其中，因公出國(境)費(fèi)下降了23.34%，公務(wù)接待費(fèi)下降了47.58%。

降低行政成本，人大預(yù)算監(jiān)督的確是重要關(guān)口，楊文介紹說，“在部門預(yù)算審查中，我們將水費(fèi)、電費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)，公務(wù)接待費(fèi)、公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、因公出國費(fèi)等行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及電腦、公務(wù)用車等固定資產(chǎn)購置情況，納入審查范圍。通過與上年預(yù)決算情況的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的不合理情況。”

管好政府的“錢袋子”，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職能。有了剛性的指標(biāo)約束，再加上人大預(yù)算監(jiān)督，地方行政成本就一定能得到有效控制。