國外治理霧霾倚重“重罰” 歐盟立法如山執法如鐵

世界許多國家也曾遭到過大氣污染的困擾，在治理霧霾等環境問題時都面臨過社會及企業的成本和風險大幅增加等問題。國外經驗表明，政府一方面制定嚴格的法律，倒逼污染企業轉型升級，同時強化公民環保意識，形成綠色生活方式；另一方面利用“ 有 形 之 手 ” 保 障 經 濟 平 穩 運行、促進環保產業發展和幫助下崗職工再就業。在法律壓力下，迫 使 多 數 企 業 加 大對 環 保 的 投資，加快產品技術改造和升級換代，努力將環境危害降到最低。

歐盟治污：立法如山執法如鐵

□記者 周珺 帥蓉 布魯塞爾報道

歐洲國家在環保和保持空氣清潔方面有共同的利益訴求，治理大氣污染因此成為歐盟的重要工作之一。歐盟除了立法對成員國的空氣指標進行限制外，還采取有力的監測措施，并依照程序要求成員國就污染問題進行問責。

嚴格監督

歐盟委員會(以下簡稱“歐委會”)近日表示，對英國汽車排放超標采取法律行動，要求英國政府必須采取更嚴格的治理措施，否則將面臨歐洲法院的判罰。歐委會2月20日指控英國違反了歐盟二氧化氮排放標準，英國對此有兩個月的回應時間。

歐委會公告指出，二氧化氮是地面臭氧增加的主要誘因，將導致呼吸系統疾病和過早死亡。二氧化氮主要來自汽車、輪船、電廠以及工業設施排放。

獨立智庫歐洲政策研究中心的政策分析師阿赫托寧女士援引歐盟2013年12月發布的報告說，歐洲每年與空氣污染相關的疾病導致約40萬人過早死亡，因此大氣污染問題一直受到歐盟機構的高度關注。

除了英國，歐盟還要求盧森堡、比利時、葡萄牙等國在治理大氣污染方面采取改進措施。歐盟認為，這些國家存在大氣污染超標、垃圾處理不當、政策有缺漏等。例如，歐委會提醒比利時，注意本國因工業、交通和供暖排放導致PM l0上升問題。歐委會還因環保信息不透明，威脅要把愛沙尼亞告上歐洲法院。按照歐盟規定，所有成員國政府有責任向公眾提供涉及空氣、水、土壤質量及相關政策的公開信息。

按照歐盟規定，在歐委會對成員國違規現象提出通報批評或警告后，相關成員國須及時回復，并在歐委會書面警告之后兩個月內準備應訴。成員國不僅因此面子難看，一旦進入法律程序，還將面臨巨額經濟損失。歐盟對違規國家的罰款將按天來計算，直至問題得以解決。

比利時跨區環境合作署梅茨博士說，在20世紀初期工業化時期，一些歐洲國家也曾飽受空氣污染之害，曾爆發1952年英國倫敦煙霧事件、1930年比利時馬斯河谷工業區煙霧事件。因此，歐洲對空氣污染危害性的認識較早，并將其作為一個主要問題來抓。

他說，當時研究發現，空氣質量差主要是由工業排放導致的，于是歐洲各國開始采取對工業生產進行限制的措施，并尋求出臺一些意在減少排放的嚴格立法。應對的措施包括以天然氣取代木炭作燃料、改良汽車發動機、采用含硫量更低的汽油等。其中大部分環保法律政策都是從歐盟層面制定的。

立法護航

歐洲專家認為，歐洲在治理大氣污染方面獲得了成功，大大降低了主要污染物排放，尤其在過去10年里，二 氧化 硫 排 放 量 下 降 了8 0 %到90%。歐盟在過去30年里建立的一整套立法框架對有效控制空氣污染物功不可沒。

歐盟1999年首次頒布空氣質量標準指令，制定了針對二氧化硫、氮氧化物、P Ml0和鉛四種污染物的標準，并要求各成員國強制執行。此后，歐盟又分別在2000年、2002年、2004年、2008年頒布了新的空氣質量標準指令。

2008年最新一版的歐盟空氣質量新指令對前四部空氣質量指令中規定的九種污染物的環境標準值進行了修訂，新指令已于2010年6月正式實行。根據新指令，到2020年，歐盟各成員國PM 2.5含量須在2010年的基礎上平均降低20%；到2015年將城市地區的PM 2 .5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。

而就歐盟整體而言，PM 2 .5須控制在年平均濃度25微克/立方米的水平。上述目標最遲須在2015年達到，對于某些成員國則可以在2020年達到。該指令對歐盟成員國有法律約束力。2013年，歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計劃，對主要空氣污染物制定了更為嚴格的排放上限；提議制定針對中等規模火力發電廠空氣污染物排放量的指令等。歐盟估計，通過該計劃的實施，到2030年可取得以下成果：減少5.8萬人非自然死亡；12 .3萬平方公里的生態系統免于氮污染；1.9萬平方公里的森林生態系統免于酸性侵蝕。

目前，歐洲大部分國家都在監測PM l0和PM 2.5。按照歐盟規定，歐盟成員國需按照人口數、顆粒物超標情況等確定本地區的空氣質量監測站的數量。以一個擁有600萬人口的歐洲城市為例，若顆粒物濃度超過高評估值，最少需要設置15個空氣質量監測站。

目前，歐盟法規對發電廠、工業 和 移 動 源 的 減 排 量 都 有 明 確要求。為進一步減少大氣中的顆粒物濃度，歐委會對家用采暖和農業排放也將做出具體規定。歐洲專家表示，在空氣治理方面必須要有前瞻性，要提前研究2025年歐盟P Ml0的標準。

阿赫托寧說，目前歐盟對工業污染排放進行限制的主要工具是歐洲碳排放交易計劃。此外，歐盟將來可能出臺一些新措施，比如進一步降低污染物排放上限，對小型發電廠設置更多限制措施等。

綜合考量

作為氣候與能源政策領域的專家，阿赫托寧認為，治理大氣污染，首先要有合適的政策并保證政策和規定得到執行，能源政策必須建立在對各種能源成本的全面理解基礎上。有了政策框架，還需要設定鼓勵措施來引導投資者和消費者做出明智的選擇。

她強調，尤其應該注意從能源和交通這兩個行業的減排來改善空氣質量，并從消費者的角度提供一些鼓勵措施。比如，在交通領域，中國在考慮如何鼓勵消費者更多購買電動汽車。其中值得注意的是，要保證電動汽車所使用的電來自核能或其他更清潔的能源，如果使用煤炭發電來作為驅動能源，那么就變成了自相矛盾的政策。

阿赫托寧說，在歐洲，電動汽車發展最好的國家是挪威，相對于其人口，挪威的電動汽車普及率最高。德國也在增加對電動汽車相關基礎設施的投資。

阿赫托寧強調，在能源領域，尤其要注意減少煤炭的使用，因為煤炭的燃燒和排放幾乎是空氣最大的污染源。“盡管煤作為能源的成本顯得非常小，但是這并沒有將人類健康和環境付出的成本計算在內，我們需要將外部成本內部化，將所有成本計算在內。”

她認為，對于可再生能源的成本計算也應如此。“不幸的是，目前無論是煤、石油、天然氣還是可再生能源，其價格形成并沒有反映真實成本，比如將健康和環境影響成本包括在內。”

她說，中國是一個快速發展中的國家，中國不應該只是跟隨歐洲或美國的工業化步伐，而應該找到一條符合自身發展特征的道路。

梅茨說，以他們對中國空氣質量的了解，中國空氣污染的主要原因是使用煤發電以及數量眾多的燃燒設施，包括供暖用設施。如果中國對煤炭燃燒設施提高排放標準，其空氣質量將會大幅改善。

日本懲辦違法排污企業不手軟

□記者 馬興華 大阪報道

日本在上世紀六七十年代經濟高速增長期也曾遭遇過嚴重空氣污染等諸多環保問題。記者日前采訪了日本龍谷大學教授北川秀樹和日本中神戶法律事務所律師羽柴修，他們介紹了日本治污經驗，并對中國治污提出了建議。他們認為，環保法律法規執行力弱的主要原因是“守法者受損”“違法者得益”，解決辦法是嚴懲違法排污企業。

推行“直罰制”

北川秀樹一直從事環保問題研究，他同時還是日本現代中國學會理事(關西部會總務)，曾到訪中國60多次，熟悉中國的環保問題。羽柴修在法律事務所中主要負責因污染問題引起賠償訴訟的官司，在此領域具有一定的影響力。

據他們介紹，上世紀六七十年代，日本在經濟高速增長的同時付出了慘重的環境代價。嚴重環境污染引發了當時日本四大公害病，其中包括由空氣污染引發的“四日市哮喘”。“四日市哮喘”發生在上世紀60年代，因石油化學聯合廠排出大量以硫酸化合物為主的污染物質而造成。

隨著公害病數量的增多及影響范圍的擴大，日本民眾針對政府和企業提起的訴訟也日益增加。當時日本的各大媒體大力報道環保問題，發揮著輿論監督作用。在這種社會氛圍下，日本政府開始重視環境問題。1967年， 日 本 制 定 了 《 公 害 對 策 基本法》，1968年通過了《大氣污染防止法》，對排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物的舍量進行了嚴格限制。1971年，日本增設了環境廳(環境省的前身)。

北川秀樹說，日本還于1970年對《大氣污染防止法》和《水質污濁防治法》進行了修訂，最引人注目的是刪除了“經濟調和條款”。這表明，日本社會各界已達成“一旦環境惡化，經濟將很難發展”的共識。

隨著相關環保法律的出臺，日本政府相繼推出了一些具體實施措施，例如引入了“直罰制”。所謂“直罰制”，指的是有關部門在對排污企業進行檢查發現存在違反相關環保法律行為的情況下，可直接實施包括作為刑事案件立案等懲罰措施，無需像此前那樣先發出“改善命令”。

事實上，在治理公害問題上，日本各地方政府先于中央政府推出了一些改善對策或條例。北川秀樹認為，日本各地方政府積極推進由地方政府、企業和居民三方簽訂的“公害防止協定”，相關協定盡管沒有懲罰措施，但在促進企業提高“在追求經濟利益的同時必須與當地居民和諧共生”的意識方面取得了很好的效果。

羽柴修介紹說，執行相關環境保護法律法規并非易事，至今日本也未能完全消除公害問題。但依據《公害紛爭處理法》，幾乎所有公害受害者提起的訴訟結果都是排污企業敗訴。這些案例使得“排污企業沒有出路”成為日本社會共識，排污企業也清醒地認識到必須采取措施避免這類風險。

盡管企業為了環保必須購買脫硫裝置等設備，造成生產成本提高，但他并來聽說哪家企業因此而倒閉、工人因此而大量失業。像造成熊本縣第一次水俁病的窒素公司目前還在熊本縣存在，并繼續在為那些受害者支付賠償金。

北川秀樹也表示，據他了解，日本還沒有出現過因環保問題而造成大企業倒閉的例子。

強調法規執行力

近年來，霧霾天氣頻頻“光顧”中國大部分地區，給中國經濟發展及民眾身體健康帶來了嚴重負面影響。對此，羽柴修說，日本出現霧霾問題比中國早很多年，尤其是柴油卡車排出的超微粒子污染物曾導致很多日本人患哮喘或肺氣腫疾病。近期中國大氣污染的圖像讓他聯想到當年因存在數個熱力發電機組而終日昏暗的日本尼崎市。他認為，民眾、企業和政府必須一同考慮治理環境的對策，哪怕一定程度影響到當地的經濟發展。在明確認識環境污染的嚴重性后，需要制定嚴格的防止污染措施、針對污染源的治理對策以及對違法違規企業的懲罰細則。其中最重要的就是，要讓所有的企業認識到，一旦出現公害問題，排污企業必須進行巨額賠償，甚至有可能付出瀕臨破產的代價。

北川秀樹說，日本公害問題的出現分了幾個階段，先是工業污染，然后汽車尾氣污染，再后來是溫室氣體等全球性的環境問題。而中國目前工業污染、汽車尾氣污染和全球性的環境問題集中爆發，致使中國的污染問題解決起來更加復雜。

他建議，一是解決相關環保法律和規定執行力較弱的問題。法規執行力弱的主要原因是存在“守法者受損”“違法者得益”等現象，而改變這些現象行之有效的手段是嚴懲排污企業。二是推進環保信息公開化，從小學階段就開始進行環保教育，加強全社會的環保意識。三是需要解決中央政府和地方政府優先發展重點不一致之間的矛盾。