專家談反恐立法：刑法對恐怖分子威懾不大

從去年的10·28事件，到今年的昆明3·01事件，暴力恐怖犯罪給公眾的安全造成了極大破壞。就在上周，“東伊運”在網站發布視頻支持昆明暴恐襲擊，恐怖主義已然成為社會穩定和經濟發展的重大威脅。3·01事件發生后，習近平立即作出重要指示，要求政法機關迅速組織力量全力偵破案件，依法從嚴懲處暴恐分子，堅決將其囂張氣焰打下去。

上世紀90年代以來，我國在反恐理論與實戰方面都有了相當的積累。中國國際問題研究所特聘研究員賈秀東認為，成立國家安全委員會，是強化反恐戰略頂層設計的又一重大步驟。中國現代國際關系研究院安全與軍控研究所所長李偉認為，反恐法的制定和出臺的過程會加快。中國人民公安大學反恐怖研究中心主任梅建明則認為，反恐也需要社會力量的參與。

■理論圓桌

>>主講下好反恐先手棋

3月1日晚，昆明火車站的旅客不會想到，一起嚴重的暴力恐怖事件會在身邊驟然發生，這起事件造成29人死亡，143人受傷。在4個多月前的2013年10月28日中午，天安門金水橋邊，恐怖襲擊毫無征兆地發生，造成5人死亡，38人受傷。這兩起都是有組織、有預謀的暴力恐怖案件。從新疆到北京，再到昆明，暴力恐怖襲擊不再只是地球那一邊的“9·11”事件或幾年前的新疆“7·5”事件，暴力恐怖犯罪可能離自己很近。

強化反恐刻不容緩

1990年3、4月間，“東突”分裂勢力在新疆阿克陶縣發動“巴仁鄉暴亂”，打出所謂“東土耳其(突厥)斯坦伊斯蘭黨”的招牌，以“圣戰”的名義發起恐怖襲擊。“巴仁鄉暴亂”是進入上世紀90年代后發生在新疆的第一起恐怖事件。

據《新疆反恐十年成果展覽》資料統計，整個20世紀90年代，恐怖分子在新疆實施暴力恐怖案件250多起，造成600多人傷亡。

“東突”恐怖勢力以實現建立所謂“東突厥斯坦國”為目的，試圖將新疆從中國分裂出去，長期在中國境內、主要是新疆地區從事恐怖暴力活動。時至今日，“東突”恐怖勢力仍是我國面臨的最主要恐怖威脅。其中，“東突厥斯坦伊斯蘭運動”是“東突”恐怖勢力中最具危害性的恐怖組織之一。

“東伊運”具有恐怖主義、宗教極端主義、民族分裂主義的特征，從未停止對我國尤其是新疆地區的滲透和威脅。“東伊運”同中東、中亞等地區的恐怖勢力包括“基地”組織有著千絲萬縷的聯系，這些地區動蕩、復雜的局勢成了滋生恐怖主義的溫床。

此外，我國公民每年出境經商、留學、旅游等近億人次，隨著對外交往和貿易的增加，海外公民、利益及重要能源通道極易受到國際恐怖主義威脅。

在國安委框架下形成一盤棋

在“巴仁鄉暴亂”發生時，我國幾乎沒有成熟的反恐經驗，沒有成套的反恐法律，也沒用可資利用的反恐戰略。

面臨復雜的反恐形勢，我國采取了多方面的反恐措施。

一是健全反恐法律，為反恐提供法律依據。在相當長時間里，我國法律沒有對恐怖活動、恐怖活動組織等作出明確定義，這直接影響了對恐怖活動的打擊和對涉恐資產的控制，也在一定程度上影響了國際合作。2011年，全國人大常委會通過《關于反恐怖工作有關問題的決定》，在反恐立法上邁出了第一步，為反恐指明了方向。

二是構建反恐體系，為反恐提供機制保障。早在1982年，我國就組建了“反劫機特種警察部隊”，這是我國反恐力量的較早雛形。2004年，公安部成立反恐局。經過多年建設，我國逐漸形成了以武警、公安特警和軍隊為主的一線反恐力量，初步形成覆蓋全國的反恐力量體系。去年，國家反恐怖工作“協調小組”升級為“領導小組”，加強了對反恐怖工作的領導。而成立國家安全委員會，是強化反恐戰略頂層設計的又一重大步驟。

三是推進國際合作，為反恐營造有利環境。恐怖主義是人類公敵、國際公害。進入新世紀，我國在反恐領域的國際合作進入快車道，其中，上海合作組織就是中外合作反恐的成功典范。

昆明暴恐事件再次敲響了警鐘。我覺得，我國應重點從三個方面進一步強化反恐工作：

一是盡快制定國家反恐怖法，對反恐體制機制、資源配置等予以規范，為防范和打擊恐怖主義提供更堅實的法律保障。

二是在國安委的框架下形成全國一盤棋，將軍隊、武警、公安、外交以及其他有關部門納入一套防范、處置恐怖活動的完整體系，做到情報及時順暢，反應快速果敢。

三是在堅持標本兼治原則的前提下，進一步強調主動出擊，在境內境外下好先手棋，將恐怖威脅消滅在萌芽狀態，消滅在境外。(賈秀東)

>>訪談

反恐法出臺過程會加快

京華時報：何為恐怖主義？

賈秀東：要精確定義恐怖主義并不容易，迄今國際上對恐怖主義的定義有100多種，聯合國成員尚未就恐怖主義的定義達成一致。

全國人大會常委會2011年通過的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，雖然沒有直接定義恐怖主義，但對恐怖活動作了界定：恐怖活動是指以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。

上述界定勾勒出了恐怖主義的基本特征。

京華時報：我國主要面臨哪些恐怖勢力的威脅？

李偉：主要是公安部2003年公布的4個組織：東突厥斯坦伊斯蘭運動、東突厥斯坦解放組織、世界維吾爾青年代表大會、東突厥斯坦新聞信息中心。不過，世界維吾爾青年代表大會基本停止以這個名稱活動了，它在2004年與東突厥斯坦民族代表大會合并，成立世界維吾爾人代表大會(“世維會”)。還有一些以協會、基金會為名稱的在境外的東突組織，它們有時候成立有時候消亡，沒有明確數字。

京華時報：這些恐怖組織都有什么特點？

李偉：這些組織的大本營都在境外，他們最主要的目標是我國新疆地區，像烏魯木齊“7·5”事件就與“世維會”有緊密聯系。這些恐怖活動的主要模式是，境外策劃指揮，境內組織實施，具體方式方法手段會不斷變化。

京華時報：國內的暴恐犯罪呈現哪些新特征？

李偉：要強調一點，恐怖活動的本質沒變，變化的可能是手法手段和活動區域。

梅建明：主要表現在地區的擴大化。現在已經不是一個地區、一個城市的事兒。

京華時報：我國的反恐策略是什么？

梅建明：露頭就打，打防結合。對恐怖分子要出現一起，打掉一起，不能手軟。預防恐怖犯罪，要發動社會力量，讓社會成員充分認識到恐怖主義的危害，這樣才能真正預防和及時反恐，讓犯罪分子的作案效率降到最低。

京華時報：國內目前有哪些機構參與反恐？

梅建明：反恐是政府力量和社會力量結合。政府部門包括公安、武警、交通、民政等部門，社會力量也很廣泛，包括社會成員、社會組織等。

京華時報：全國兩會期間再次提及反恐法，為什么一定需要一部反恐法？

李偉：主要是因為《刑法》的局限性。《刑法》是一部威懾法，就是你犯罪我要懲罰你。但是恐怖活動是一種新型犯罪活動，恐怖分子都是亡命徒，《刑法》對他們的威懾作用并不大。反恐法是一部預防法，在實施恐怖犯罪之前，就要發現并及時挫敗。預警防范才是反恐法重點要強化的。

梅建明：恐怖主義威脅已經不是一時一地，而社會對恐怖主義的認識還不夠，亟須通過一部法律取得共識，以更好地凝聚反恐力量。

京華時報：反恐法一直沒有出臺，困難在哪里？

李偉：可能還是認識問題，一部法律的出臺由于其

權威性準確性本來就需要一定時間。目前來看，我認為反恐法的制定和出臺的過程會加快。

梅建明：首先是社會成員對恐怖主義的認識不足，以前民眾可能不太注意反恐法。其次是技術上的難題。反恐法比較復雜，在對恐怖分子的罪行、歸類等問題上容易引起爭議，需要反復研究、打磨。再次，是體制性問題，需要協調涉及到的部門。

京華時報：國安委在反恐行動中的作用？

梅建明：將起到頂層設計的作用，統一領導，協調各個部門，從宏觀上指揮，掃清體制性障礙。

京華時報：遇到突發恐怖事件，群眾第一時間應該如何應對，如何保護自己？

李偉：這是個異常復雜的問題。恐怖襲擊在不同環境下發生的態勢、模式都不同。如果每發生一次恐怖事件，告訴大家如何去做，這只是個治標的方法，而且很難解決一些深層次的問題。

對于群眾應對恐怖事件，應該是一個系統的民眾安全意識的培養，不僅針對恐怖襲擊，還包括自然災害以及一些突發狀況。這不僅是一個應對的層面，國家更應該把安全意識作為公民應當具備的素質來考慮，而這種素質的培養應當納入國家教育之中。

這種安全意識教育應該從幼兒園起就作為必修課程，具體涉及三個方面。一是教會群眾在不同環境下求生的知識技能；二是如何逃生的技能，就是在不同環境下最大限度保全自己生命的知識技能；三是救助，包括自救和互救。這些學習要形成習慣，形成條件反射，這是一個長期的教育培養過程，整體的國民安全素質才會提高。京華時報記者梁超王彥飛

■理論薦讀

◎入門

恐怖主義概論

作者：楊雋梅建明

這是一部關于恐怖主義的入門級教科書。本書透過孤立的恐怖襲擊事件，回答恐怖的概念和本質、起源與發展、恐怖分子的常用手法和反恐策略等基礎問題。

尤其值得推薦的是，本書另辟章節從心理學角度分析了普通人蛻變成恐怖分子過程中所必需的生成機制。

◎深度

恐怖主義·國家安全與反恐戰略

作者：王偉光

本書從國家安全的角度分析了恐怖主義和反恐問題。書中既有對恐怖主義的定性和理論分析，也有基于大量統計數據的定量化實證分析，在嚴謹的方法論基礎上，探討了中國的反恐政策，提出了可供借鑒的反恐戰略方面的思考。

◎前沿

國際反恐前沿——恐怖主義挑戰國際法

作者：孫昂

這是一部關于國際恐怖主義最新情況的著述。作者認為，恐怖活動中危害最大的莫過于自殺式襲擊，為何會有自殺式襲擊、如何防范自殺式襲擊成為國際反恐的優先議題。

◎實戰

我的安全我做主

作者：李旭

李旭被譽為中國第一保鏢，他根據自己多年的工作生活經驗，寫成了這本普及科學防衛技術技巧、提升安全防衛意識的實用讀本。李旭試圖幫助讀者養成良好的安保習慣，以便在突發事件來襲時能保持清醒頭腦，及時采取正確的防護措施，降低損失。

李旭認為，樹立安全防患意識、預判危險，比學習防身技能更重要。李旭還用圖文穿插的形式講解了防身術的使用方法，教大家如何利用包括鑰匙、雨傘等生活中隨處可見的物件結合具體的技巧保護自己，實用性很強。

京華時報記者田超