韓國另建行政中心 南非爭論搬遷國會

多國首都患上大城市病

在世界上，首都是一個國家的象征，也是該國最重要的城市，因此一般來說，首都往往是一國的政治、行政、文化，甚至經濟的中心。不過，由于政治、經濟、地理、氣候等各方面的原因，分散首都職能或設立“副行政中心”的舉措也屢見不鮮。歷史上，明代遷都北京后，仍在南京保留六部等中央辦公機構，成為名副其實的“副行政中心”。在國際上，沙皇俄國遷都圣彼得堡后，當時的莫斯科仍然保留許多行政功能，成為“副行政中心”;西班牙王國遷都馬德里后，古都塞維利亞很長一段時間都保留其“副行政中心”的地位。

近代以來，許多國家的首都普遍面臨人口爆炸、交通擁擠、環境污染重、房地產價格高企等弊病，不能很好為首都政治功能服務，因此許多國家紛紛采取措施分散首都功能。在韓國，隨著獨立后的經濟起飛以及城市化進程，人口和經濟過度向以首爾為中心的首都圈集中。國土面積不到全國12%的首爾都市圈，集中了全國近五成人口、逾八成行政機關和七成經濟主體。人口和經濟過度集中帶來的就是嚴重的城市病，交通擁堵、大氣污染、住房不足、房地產投機等嚴重影響了首爾的發展。2013年7月，韓國在中部世宗市建立行政首都的計劃醞釀10年終于正式運作。按照計劃，韓國政府在2014年要將“9部2處2廳”遷往世宗。韓國此舉首先是為了分散首都過度臃腫的需要。其次就是安全因素，距離三八線僅有40公里的首爾一直是暴露在朝鮮火炮射程內的直接打擊目標。根據規劃，今年年底前韓國中央政府的36個行政機關、16個國家直屬研究機構以及多所大中小學將搬遷至世宗。到2030年，這座承載“均衡國家發展”使命的新城將被打造為擁有50萬人口的新行政中心。

除了韓國，半個多世紀以來，由于城市過于臃腫等原因分散首都功能的還有巴西、尼日利亞、坦桑尼亞等國。在巴西，由于里約熱內盧城市過于龐大，而且整個巴西南富北窮，經濟發展極不平衡。因此巴西政府1956年決定將行政中心遷往內陸，在中西部的一片荒原上新建起首都巴西利亞。遷都后，不僅改變了國內南北發展不平衡的現象，巴西利亞也從當年十幾萬人口的小城，發展成為一個擁有上百萬居民的城市。而在坦桑尼亞，由于耗資巨大等問題，“新都”多多馬規劃建設歷經30多年，至今仍未完工。

分散首都職能也可能有弊端

“分散首都功能帶來的也不全是好處，特別是在地區經濟差距較大的發展中國家。”英國公共政策研究所學者格特菲爾德對《環球時報》記者稱，城市職能改變對于首都來說，不僅僅是搬家這么簡單。如果沒有透明的法律監督機制，這種行政職能分散的方式，也會帶來弊端。比如在歐洲，由于“歐洲首都”布魯塞爾和歐洲議會斯特拉斯堡不在一地，歐洲議會議員們鋪張浪費，甚至將公費用于各種個人開銷。

“荒涼世宗市星巴克開門，公務員為之歡呼”。韓國《朝鮮日報》今年1月底這樣委婉地評論韓國新行政中心世宗市的建設。目前，世宗市約有一萬多名公務員工作，然而多數人仍然住在首爾，因為當地各種基礎設施嚴重缺乏。《朝鮮日報》曾刊登韓國讀者來信稱，美國、加拿大等國首都為單一的政治中心，但這在歷史上早已形成，而非中途改弦易轍。從韓國歷史與現實的角度來看，首爾是不容置疑的政治文化經濟中心，想把首都圈切割加以調整幾乎是不可能完成的任務，結果只能帶來行政紊亂、首鼠兩端的荒唐局面。

在南非的三個首都，每一個首都都有一個總統府和一套行政辦公機構。南非婦女、兒童和殘疾人部部長露露曾稱，南非政府最大的開銷就是旅行費用。許多政府官員去開普敦都喜歡住豪華酒店，一晚住宿費甚至高達4000蘭特(1蘭特約合0.6元人民幣)，這意味著各部部長、司長和副司長需要大筆旅行、住宿和租車開支，每年高達數十億美元。除了官員，每位議會議員一年可以報銷82次機票，他們幾乎每周都可以去開普敦。在南非，《環球時報》記者采訪到的多數學者和老百姓都支持將首都合為一個。南非大學教授撒魯對本報記者說，三個首都距離遙遠，議會議員和政府官員的旅行、食宿開支巨大，而且每年還要花一大筆錢來維護三個首都的設施等。不僅造成時間和費用的巨大浪費，其行政效率也大打折扣。比勒陀利亞總統府前小商販費斯稱，三個首都造成巨大浪費，給國家帶來了沉重的負擔，希望這些被浪費的錢能用于改善民生。

南非《新聞24小時》稱，非國大已將議會搬至比勒陀利亞提上日程。南非“索韋托直播”網站稱，比勒陀利亞歡迎國會搬遷的討論。但開普敦許多人反對稱，搬遷議會或將首都合為一個，將使數萬人失業，這會給國家財政和后勤造成災難。

在巴西，盡管許多人認為將首都遷到巴西利亞是正確之舉，但爭議直到現在仍然存在。英國《金融時報》曾稱，盡管巴西利亞風景優美，但烏托邦式過度規劃也帶來了負面影響。許多現代主義的領導人和設計者往往完全忽視了街頭生活才是賦予城市活力的源泉。城市是復雜的有機體系，它的活力來自于功能上的多樣性。巴西利亞雖然是一項偉大的成就，但也是問題嚴重的作品。這座人造首都的建筑壯觀，但幾乎沒人想在那毫無生氣的街道上漫步。連政界人士結束工作后往往離開巴西利亞，回到那些不太美觀、卻富有生氣的城市。

德國洪堡大學國際政治學者霍爾特曼1日對《環球時報》表示，將首都的部分職能分散，或引導到周邊衛星城市，是現代社會城市的大勢所趨。但在許多國家，特別是發展中國家，這樣的分散措施往往會遇到很多困難，阻力不小，因為很難想象有首都的機構愿意離開集合各種資源的首都。因此，要想分散首都功能，最重要的是必須真正落實分權改革，使政治、經濟、文化的權力分開，這樣才能讓一些機構淡定地遷出首都，才有望實施這一新的方案。(本報駐外記者紀雙城 青木 王剛 苑基榮 陶短房)