專家談政府拒不執行法院判決現象：應拘留責任人

避免政府成“老賴”　防范裁判變“白條”

破解行政訴訟“執行難”(新視野·聚焦行政訴訟法修改⑤)

“執行難”作為我國行政訴訟實踐中反映比較突出的問題之一，是本次行政訴訟法修改過程中各界關注的一個焦點。為了解決“執行難”問題，2013年12月公布的行政訴訟法修正案(草案)建議增加規定：一是對行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告；二是對拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

此次新增的法律規定能否解決“執行難”問題？造成“執行難”的主要原因究竟是什么？帶著這些問題，筆者近日采訪了有關專家。

“執行難”有何表現

●以會議否定判決、對判決消極不作為、該賠償的不賠償、該撤銷決定的不撤銷

“執行環節是整個司法流程中最末端但卻最重要的環節，如果執行環節沒有將裁判落到實處，前面的立案、審判等所有環節就都失去了意義，當事人的合法權益便得不到維護。”國家行政學院教授胡建淼表示，“但現實情況是，執行難已經成為行政訴訟中比較普遍的問題，是影響司法公信力的重要因素。”

2010年，陜西省曾出現一起引起廣泛關注的行政訴訟“執行難”案件。這起以陜西省國土資源廳為被告的行政訴訟，經榆林市中級人民法院判決、省高級人民法院裁定后，長期得不到執行。更令人匪夷所思的是，面對生效的判決，省國土資源廳竟召集有關部門人員及法律專家召開協調會，以會議的方式否定生效的司法判決。

“一般而言，行政訴訟執行難主要表現為敗訴的行政機關對生效裁判置若罔聞、不以為然，直接‘開會’否定判決的情況屬于比較極端的案例。”北京大學法學院教授湛中樂指出，“但對判決的消極不作為，該賠償的不賠償，該撤銷決定的不撤銷等等，也足夠使司法公信力受到極大傷害。”

胡建淼說，“面對生效裁判，有的行政機關是單純不執行，但還有一些行政機關，在形式上按照判決的要求撤銷了相關決定，但與此同時卻對當事人另外再做一個決定，內容‘換湯不換藥’，甚至比原來的決定對原告更不利。”

廣東佛山九江鎮村民朱濟棠就曾遇到過這種情況。朱濟棠因駕駛摩托車搭客被佛山市南海區交通局扣車，并處罰款1000元。他不服處罰，訴至法院勝訴后，佛山市南海區交通局改而重新罰款5000元。

湛中樂說：“‘執行難’使得老百姓在行政訴訟中即使勝訴也只是贏來一紙‘司法白條’，贏了也是白贏，今后更不愿意提起行政訴訟，影響了行政訴訟對公權力應有的制約作用，陷入一個惡性循環。因此，解決‘執行難’，是本次行政訴訟法修改中必須認真考慮的重要問題。”

“執行難”從何而來

●行政機關的法治意識不強、立法缺陷、法院人財物受制于同級行政機關

“解決‘執行難’問題，要全面梳理造成這一問題的多層面原因。”胡建淼認為，執行難首先是由行政機關的法治意識不強導致的。在有些行政機關看來，成為被告就已經是一件很“丟面子”的事情，更何況是敗訴？因此在行政訴訟中，有些行政機關會盡可能地向法院施壓，阻止法院受理案件、妨礙法院正常審理案件。而當面臨敗訴的結果時，這些行政機關則以無視法院裁判的方式藐視司法權威。“這些表現都說明行政機關的‘官本位’思想還沒有徹底根除，認為權比法大。要解決‘執行難’問題，首先要使行政機關真正認識到法律的尊嚴，尊重司法權威，把依法治國的理念貫徹到實際行動中。”

與此同時，立法層面的缺陷也不容忽視。現行行政訴訟法規定對于拒絕履行判決、裁定的行政機關可以采取四種措施：通知銀行從賬戶直接劃撥罰款或賠償金，按日處以五十元至一百元的罰款，向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議，情節嚴重構成犯罪的依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任等。

“這些措施從形式上看比較齊全，但實際上，在現有的司法體制下操作難度很大，實踐中適用的比例也很小。”湛中樂指出，“比如，罰金的額度太低，僅有五十到一百元，威懾力較弱；劃撥賠償款的賬戶來源存在問題，行政機關一般沒有專門的賠償基金，常以影響行政機關正常運轉為由拒絕劃撥；司法建議不具有強制執行力，必須求助于上級行政機關或監察、人事機關，不排除出現被置之不理的情況；沒有藐視法庭罪等相關的罪名，也沒有明確追究刑事責任的入罪條件，操作性不強。”

“要真正解決行政訴訟‘執行難’問題，還是要從行政訴訟機制改革和司法改革入手。”胡建淼認為，“目前行政訴訟的案件尚未規定提級管轄，法院人財物都受制于同級行政機關，法院做出行政機關敗訴的判決已經需要克服不小阻力，而在執行環節的難度就更大。還需要注意的是，人民法院由同級人民代表大會產生，人大代表在每年的兩會上要對法院的工作報告進行表決，而政府官員在人大代表中的比例較高，因此，法院在審判和執行過程中不得不考慮這個因素。如果不在整體上維護司法權威、保障獨立審判，‘執行難’問題就很難得到根本解決。”

“執行難”如何解決

●對拒絕履行者予以公告、對直接責任人予以拘留

為解決“執行難”問題，此前公布的行政訴訟法修正案(草案)從兩個方面進一步明確了行政機關不執行法院判決的責任：一方面是對行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告；另一方面是對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

“此次的修改稿，立法機關是下了大功夫的。尤其對拒絕履行的情況予以公告，是本次修改最大的突破。”胡建淼談到，“從可操作性來講，在目前司法公開開展得有聲有色的情況下，公告制度具有較強的可行性。雖然看起來這種方式比罰款、拘留等要溫和很多，但卻切中了要害。一旦法院將行政機關拒絕履行司法裁判的情況向社會公眾予以公布，行政機關將面臨很大的壓力。在輿論監督的配合下，上級機關和人事部門也更容易掌握情況，督促行政機關履行裁判或依照法定程序上訴、申訴。”

湛中樂也同意上述觀點，他表示，“對行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告，是本次修改中解決‘執行難’問題最重要的措施。隨著依法治國方略的貫徹落實，行政機關在維護自身遵守法律、依法辦事方面的形象有著越來越迫切的需要。通過公告制度，可以讓那些無視司法權威的行政機關及其負責人如‘過街老鼠’。這種方式，實質上是將對司法裁判的遵守與執行，與行政機關的政績口碑緊密結合在一起，這樣的效果值得期待。”

而對于新增加的“拘留”措施，中國政法大學教授薛剛凌則強調，“這實際上是為了排除行政機關妨礙訴訟的行為。但這一規定還在探討過程中，實踐中也沒有這方面的實例，究竟該如何操作，還有待探索。”

當然，解決“執行難”問題，僅靠公告和拘留也是遠遠不夠的，必須站在司法體制改革的宏觀視角來把握，在司法改革的頂層設計上為保障獨立審判、維護司法權威鋪平道路。胡建淼表示，“十八屆三中全會提出的省以下法院人財物統籌管理以及提級管轄、指定管轄的改革方向，使得人們對解決行政訴訟‘執行難’問題有了更多期待。”徐雋　楊子強