環保法修訂草案：環境違法嚴重者可拘留

□背景

環保公益訴訟主體之爭

2011年，環境保護法正式進入修訂計劃，環保部提交的建議稿提出，“經依法登記的環境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門”為環境公益訴訟主體，民間環保組織是主體之一。但2012年8月，環保法修正案草案首次審議時，與“環境公益訴訟”有關的條款并未出現。

2013年6月，草案二審，“環境公益訴訟”條款回歸，主體卻變為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。隨后，環境公益訴訟主體范圍過窄備受指責。

2013年10月，“依法在國務院民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”出現在環境保護法修正案草案三審稿中。有專家直言：“從(環境公益訴訟主體)范圍來講，三審稿比二審稿收得更緊?！?/p>

環保部統計過，按照三審稿的要求，民政部登記的全國環保組織就24家，刨去植樹造林等不相關的，剩下的就是環保部下屬的，不過十余家。

2制裁措施

地方法規可定按日計罰行為

有意見提出，應進一步加大對環境違法行為的處罰力度，解決違法成本低的問題，一些地方還建議，環境保護法應當賦予地方性法規更大的行政處罰設定權，以有效制裁環境違法行為。

修訂草案就此明確，在草案提出的按日計罰規定中的罰款處罰，要依照有關法律法規，按照污染防治設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。

□解讀

環境違法成本不及危害2%

環保部政策法規司法規處副處長李靜云曾撰文指出，“守法成本高、違法成本低”是長期困擾環境保護執法的一個大問題，也是環境違法行為拒不改正、環境違法案件頻發、違法企業屢罰屢犯的一個主要原因。在環境保護立法中明確“按日計罰”制度，對持續性環境違法行為按日連續處以罰款，將會對非法偷排、超標排放、逃避監測等“傷天害人”行為給予重拳打擊，切實扭轉環境違法成本低的局面，提高法律的威懾力。

據統計，我國環境違法成本平均不及環境治理成本的10%，更不及環境危害代價的2%?！笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”，客觀上“鼓勵”了違法者的僥幸心，“打擊”了守法者的積極性，企業往往只需偷排一兩天，“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。守法成本數倍、數十倍地高于違法成本，也使得守法企業生產成本偏高，在市場競爭中“吃虧”。由于現行環境保護法的法定罰款方式單一、數額較低，低額的一次性處罰難以糾正持續性環境違法行為，更不足以震懾、遏制、制裁環境違法行為。

3霧霾治理

重點區域實行統一標準

近年來我國出現了影響區域廣、持續時間長的霧霾天氣，基于社會各界對于大氣污染特別是霧霾治理的關注度和呼聲越來越高，草案四審稿對此作出更有針對性的規定。

法律委員會經研究，建議在修訂草案已明確政府責任、加大對違法排污的懲罰力度以及加強監督等的基礎上，增加規定：一是在跨行政區域的重點區域、流域聯合防治中實行統一標準。二是國家促進清潔生產和資源循環利用；國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產和使用。三是縣級以上人民政府建立環境污染公共預警機制，組織制定預警方案；環境受到污染，可能影響公眾健康和環境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施。此外，四審的修訂草案還增加了規定，國家鼓勵和組織環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。

4執法監督

環境違法嚴重者可拘留

修訂草案完善行政強制措施，規定企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

有些常委會成員向環保部提出，目前在環境執法一線的主要是地方環保部門下設的環境監察機構，這些機構是事業單位，法律上沒有明確其執法權限，導致實踐中執法不力，建議明確環境監察機構的法律地位。法律委員會經研究，建議規定：環境保護主管部門委托的環境監察機構，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。

草案還增加規定，將企事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單，對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留，對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構規定承擔連帶責任。

公眾與環境研究中心主任馬軍說，給環保部門及其監察部門更多的權限，大家都沒有意見，公眾希望看到他們更有力量，“面對‘蒼蠅’，環保部門可能有能力去處理，但是對于那些真正的‘老虎’，單憑環保部門恐怕還很難去觸碰?！瘪R軍說，真正造成大的環境問題的，正是各種各樣的“老虎”，在這個問題上，需要社會各界協助環保部門去克服這些障礙，而不能說“我給了你更多權限，這些事就你自己去干吧”。馬軍表示，民眾覺得環保部門執法不夠“給力”，背后往往有很多難言之隱和掣肘?！霸谶@方面，可能還是要寄希望于整個大的體系的變革，一個是加強他們的力量；一個是通過訴訟，甚至把環保部門也告上法庭，強制他們去執行，去突破這種掣肘和阻礙?！?/p>

5環保意識

6月5日擬設環境日

環境保護法修訂草案增加了對環境保護宣傳和增強公民環保意識的規定，在總則中規定公民應該進行低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務，并將聯合國大會確定的世界環境日寫入，規定每年6月5日為環境日。

此外草案還增加規定，公民應當遵守環境保護法律法規，配合實施環境保護措施，按照規定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環境造成的損害。

本版采寫京華時報記者王碩商西