環(huán)保法修訂草案：環(huán)境違法嚴重者可拘留

十二屆全國人大常委會第八次會議昨天下午在京舉行，會議繼續(xù)審議環(huán)境保護法修訂草案(四審稿)和預算法修正案草案(三審稿)，刑法、刑事訴訟法有關規(guī)定的解釋草案亦同時提請本次常委會會議審議。旨在加強航道建設和保護的航道法草案則是首次提交全國人大常委會審議。

其中環(huán)境保護法的修改被形容為“二十年磨一劍”，此前已歷經(jīng)兩年三審，并將“修正案草案”改為“修訂草案”。

針對環(huán)境保護領域的突出問題，修訂草案四審稿充實了提高公民環(huán)保意識的相關規(guī)定，增加了關于劃定生態(tài)保護紅線的規(guī)定，完善了關于行政強制措施、區(qū)域限批制度的規(guī)定，擴大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度，對大氣污染特別是霧霾治理和應對作出了更有針對性的規(guī)定。

1公益訴訟

環(huán)保公益訴訟主體大幅擴軍

環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護法修改中受到較多關注的問題。修正案草案二審稿規(guī)定，可提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會，修正案草案在此基礎上擴大到國務院民政部門登記的相關社會組織。

在征求意見過程中，多數(shù)意見認為應當進一步擴大提起公益訴訟的主體范圍。三審稿中，公益訴訟主體由二審時限定的環(huán)保聯(lián)合會組織調(diào)整成“依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。四審稿中，環(huán)境公益訴訟主體將范圍擴大至“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”，但“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”、“信譽良好”兩個條件保持不變。

□解讀

符合條件者至少上百家

中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇介紹，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會共開展8起環(huán)境公益訴訟，均被法院以“原告主體不適合”為由未予立案。對于四審稿對公益訴訟主體范圍的擴大，馬勇表示，環(huán)境保護不是一己私利的問題，它涉及公共利益，所以有更多的組織進入到這個訴訟主體范圍內(nèi)，是大家樂于見到的。他表示，訴訟主體范圍擴大后，至少上百家公益組織被納入進來。

馬勇表示，環(huán)保法對于公益訴訟主體有了這樣一個規(guī)定，可以作為一個依據(jù)，但是這個法律規(guī)定相對來講不是很明晰。因為，緊跟在“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”后面，還有兩個規(guī)定，一個是“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”，另外一個是“信譽良好”。而如何去評判某個環(huán)保組織從事環(huán)境保護公益活動五年以上，需要有標準。是以注冊時間為準？還是以它正式進入環(huán)境公益為準？這個需要細化。另外，第二個方面“信譽良好”，何為信譽良好，也沒有標準。

馬勇表示，按照我們國家的慣例，這些問題可能會交由最高人民法院出司法解釋。馬勇說，通俗地講，環(huán)境保護法是要解決誰可以提起公益訴訟的問題，但是它不能解決怎么去提起公益訴訟、提起公益訴訟遵循什么程序的問題。這后面還需要相關配套措施。

□背景

環(huán)保公益訴訟主體之爭

2011年，環(huán)境保護法正式進入修訂計劃，環(huán)保部提交的建議稿提出，“經(jīng)依法登記的環(huán)境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門”為環(huán)境公益訴訟主體，民間環(huán)保組織是主體之一。但2012年8月，環(huán)保法修正案草案首次審議時，與“環(huán)境公益訴訟”有關的條款并未出現(xiàn)。

2013年6月，草案二審，“環(huán)境公益訴訟”條款回歸，主體卻變?yōu)椤爸腥A環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”。隨后，環(huán)境公益訴訟主體范圍過窄備受指責。

2013年10月，“依法在國務院民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”出現(xiàn)在環(huán)境保護法修正案草案三審稿中。有專家直言：“從(環(huán)境公益訴訟主體)范圍來講，三審稿比二審稿收得更緊。”

環(huán)保部統(tǒng)計過，按照三審稿的要求，民政部登記的全國環(huán)保組織就24家，刨去植樹造林等不相關的，剩下的就是環(huán)保部下屬的，不過十余家。

2制裁措施

地方法規(guī)可定按日計罰行為

有意見提出，應進一步加大對環(huán)境違法行為的處罰力度，解決違法成本低的問題，一些地方還建議，環(huán)境保護法應當賦予地方性法規(guī)更大的行政處罰設定權(quán)，以有效制裁環(huán)境違法行為。

修訂草案就此明確，在草案提出的按日計罰規(guī)定中的罰款處罰，要依照有關法律法規(guī)，按照污染防治設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

□解讀

環(huán)境違法成本不及危害2%

環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云曾撰文指出，“守法成本高、違法成本低”是長期困擾環(huán)境保護執(zhí)法的一個大問題，也是環(huán)境違法行為拒不改正、環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法企業(yè)屢罰屢犯的一個主要原因。在環(huán)境保護立法中明確“按日計罰”制度，對持續(xù)性環(huán)境違法行為按日連續(xù)處以罰款，將會對非法偷排、超標排放、逃避監(jiān)測等“傷天害人”行為給予重拳打擊，切實扭轉(zhuǎn)環(huán)境違法成本低的局面，提高法律的威懾力。

據(jù)統(tǒng)計，我國環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%，更不及環(huán)境危害代價的2%。“守法成本高，違法成本低”，客觀上“鼓勵”了違法者的僥幸心，“打擊”了守法者的積極性，企業(yè)往往只需偷排一兩天，“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。守法成本數(shù)倍、數(shù)十倍地高于違法成本，也使得守法企業(yè)生產(chǎn)成本偏高，在市場競爭中“吃虧”。由于現(xiàn)行環(huán)境保護法的法定罰款方式單一、數(shù)額較低，低額的一次性處罰難以糾正持續(xù)性環(huán)境違法行為，更不足以震懾、遏制、制裁環(huán)境違法行為。

3霧霾治理

重點區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一標準

近年來我國出現(xiàn)了影響區(qū)域廣、持續(xù)時間長的霧霾天氣，基于社會各界對于大氣污染特別是霧霾治理的關注度和呼聲越來越高，草案四審稿對此作出更有針對性的規(guī)定。

法律委員會經(jīng)研究，建議在修訂草案已明確政府責任、加大對違法排污的懲罰力度以及加強監(jiān)督等的基礎上，增加規(guī)定：一是在跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域聯(lián)合防治中實行統(tǒng)一標準。二是國家促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用；國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。三是縣級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預警機制，組織制定預警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施。此外，四審的修訂草案還增加了規(guī)定，國家鼓勵和組織環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病。

4執(zhí)法監(jiān)督

環(huán)境違法嚴重者可拘留

修訂草案完善行政強制措施，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

有些常委會成員向環(huán)保部提出，目前在環(huán)境執(zhí)法一線的主要是地方環(huán)保部門下設的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，這些機構(gòu)是事業(yè)單位，法律上沒有明確其執(zhí)法權(quán)限，導致實踐中執(zhí)法不力，建議明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位。法律委員會經(jīng)研究，建議規(guī)定：環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。

草案還增加規(guī)定，將企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單，對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留，對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營機構(gòu)規(guī)定承擔連帶責任。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說，給環(huán)保部門及其監(jiān)察部門更多的權(quán)限，大家都沒有意見，公眾希望看到他們更有力量，“面對‘蒼蠅’，環(huán)保部門可能有能力去處理，但是對于那些真正的‘老虎’，單憑環(huán)保部門恐怕還很難去觸碰。”馬軍說，真正造成大的環(huán)境問題的，正是各種各樣的“老虎”，在這個問題上，需要社會各界協(xié)助環(huán)保部門去克服這些障礙，而不能說“我給了你更多權(quán)限，這些事就你自己去干吧”。馬軍表示，民眾覺得環(huán)保部門執(zhí)法不夠“給力”，背后往往有很多難言之隱和掣肘。“在這方面，可能還是要寄希望于整個大的體系的變革，一個是加強他們的力量；一個是通過訴訟，甚至把環(huán)保部門也告上法庭，強制他們?nèi)?zhí)行，去突破這種掣肘和阻礙。”

5環(huán)保意識

6月5日擬設環(huán)境日

環(huán)境保護法修訂草案增加了對環(huán)境保護宣傳和增強公民環(huán)保意識的規(guī)定，在總則中規(guī)定公民應該進行低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務，并將聯(lián)合國大會確定的世界環(huán)境日寫入，規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。

此外草案還增加規(guī)定，公民應當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。

本版采寫京華時報記者王碩商西