京津冀交通一體化需破障 “框架協議”難以落實

京津冀交通一體化需破障

三地簽署的交通合作框架協議有方向，但無具體項目、時間節點、責任人和推進機制，最終“寫在紙上、鎖在柜里”

文/《瞭望》新聞周刊記者方問禹張濤

張舵趙仁偉詹奕嘉徐岳王玉光

交通一體化是京津冀協同發展的重要內容，在功能疏解、產業轉移過程中扮演著關鍵角色。記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市、縣區，發現盡管部分城市在粗線條上實現了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得交通便捷程度大打折扣。

采訪中，記者發現河北省多條高速公路修到鄰域交界處，卻難以對接。比如河北省2011年開始建設京臺高速，預計2014年底開通，但北京段預計2014年下半年才開工，對接存在時間差。京昆高速、111國道等也存在類似的情形。在公路方面，目前河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。

另一方面，由于首都效應，南來北往多種形式的交通路線轉道北京，大量乘客常態化流動于北京市內的各個火車站、汽車站，以及機場，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，加劇了北京的擁堵。

記者采訪交通運輸部，以及京津冀交通、規劃部門有關負責人了解到，目前京津冀交通一體化格局尚未形成，三地交通合作仍面臨現實的障礙。他們建議，從定位上明確京津冀協同發展交通先行，以促進區域交通合作為突破口，以京津冀綜合交通體系規劃為抓手，支撐京津冀協同發展。

“框架協議”難以落實

采訪調研過程中，地方交通部門反映，在京津冀協同發展背景下，一些認識上的分歧、工作機制上的缺失，阻礙了三地交通部門加強協同的實際工作。他們建議，在凝聚共識、完善工作機制方面加強頂層設計：

首先，明確提出協同發展“交通先行”。記者調研發現，對于京津冀協同發展中的交通的定位，地方觀點并未統一。有觀點建議“先疏解、后修路”，因為在京津冀公共服務差距尚未填平，以及首都功能疏解、三地產業轉移尚無明確指向的情況下，過早實現交通一體化，只會刺激更多津冀人口單向涌入北京。

另一種觀點則認為，京津冀協同發展必須交通先行：交通一體化是縮小三地公共服務差距的手段和內容，是實現首都非核心功能平穩有序轉移，以及引導京津冀經濟產業梯次分布的前提。

上述兩種觀點均有其合理性，但對交通定位的認識不統一，勢必不利于協同發展的實際工作。對此，交通運輸部運輸司副司長徐亞華、北京市規劃委主任黃艷等建議，明確“交通先行”原則，因為即便可能造成短期的“人口逆流”現象，但從實際工作看，交通一體化是推進功能疏解、產業轉移的重要突破口，也體現了京津冀協同發展的最終要求。

其次，建立三地交通合作協同機制。多地反映，由于缺乏能統籌、有約束力的協調方式，盡管京津冀近年多次談及交通合作，“框架協議簽了一堆”，但推進落實整體乏力。

河北省交通部門反映，在對接京津方面，河北積極性高，但總“熱臉貼冷屁股”。三地簽署的交通合作框架協議有方向，但無具體項目、時間節點、責任人和推進機制，最終“寫在紙上、鎖在柜里”。河北省交通運輸廳副巡視員趙同安說，“三地一年開個會、簽個協議，但落實效果不好說。比如高速公路，每年都談到對接，但就是不通。”

對此，受訪者呼吁建立京津冀交通合作的協同機制，建議中央和部委介入搭建對接平臺，由相關省市政府成立領導小組，每半年開一次區域交通一體化聯席會議；由三地交通運輸部門成立工作小組，每季度召開一次協調會議。該協同機制的主要工作內容是，確保三地交通合作在涉及行政級別、項目安排、道路技術標準、跨域交通管理等方面有效兼容，避免各自為政、獨木難支。

部門協調“繪好一張圖”

受訪部門結合實際工作認為，應由交通運輸部相關部門以及京津冀三地的交通、規劃部門協調出臺京津冀綜合交通體系規劃，有針對性地解決長期以來困擾京津冀區域交通發展的兩個突出問題：

中國北方“交通樞紐”的功能定位問題。天津市發改委政策研究室主任許穎悟說，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，南來北往多種形式的交通路線大多要轉道北京，每一時刻都有大量乘客常態化流動于北京市內的各個火車站、汽車站，以及機場，并在這些交通節點上帶動了一批低端服務業，造成擁堵。

因此，京津冀綜合交通體系規劃宜圍繞北京市“交通樞紐”的現狀做文章，根據北京城市定位，合理分散交通節點，從存量和增量兩方面入手：在存量上盤活津冀兩地多個機場、火車站等目前尚未飽和的重要交通資源，緩解北京交通壓力；在增量方面，新建的重要交通節點宜向津冀地區傾斜，首都北京原則上不再新增。

交通基礎設施投資主體與收益權問題。地方交通部門反映，交通基礎設施投資建設與受益主體分離，是阻礙地方交通水平升級的突出瓶頸。河北省交通運輸廳綜合規劃處副調研員鄧偉稱，目前地方交通部門承擔了基礎設施興建任務，不得不舉債建設，但交通改善帶來的土地增值收益等更多地被房地產商和地方政府獲得，投資與受益主體分離，使得地方改善交通難以為繼。據鄧偉介紹，目前河北交通運輸廳的負債規模超過3000億元，迫切需要國家支持。

國土資源部副部長胡存智介紹，目前地方修地鐵、鋪輕軌都靠政府補貼，政府沒那么大財力就只能舉債，但這是“雙輸模式”：地方交通設施水平停滯不前，交通沿線土地也難以增值。胡存智認為，京津冀綜合交通體系規劃應直面交通基礎設施建設的經濟問題，提出投資主體與受益主體統一，即類似于香港地鐵建設模式，投資興建主體有權參與獲取交通外延帶來的經濟效益。

首都經貿大學首都經濟研究所所長祝爾娟建議，引入國際和民間資本投資交通基礎設施建設。據她介紹，從國際經驗看，交通基礎設施建設不必全由政府壟斷，其最佳的投融資方式是政府主導，鼓勵國際資本、民間資本投資，并獲得運營收益；對于將收益再投資于新的交通基礎設施項目的企業，政府宜給予稅收減免等。

在凝聚共識、完善工作機制的基礎上，專家們建議，統籌考慮京津冀交通一體化，以出臺京津冀綜合交通體系規劃為抓手“繪好一張圖”，構筑快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本、互聯互通的區域綜合交通體系。

該規劃應當體現兩個特點：一是國家層面規劃，兩市一省積極參與、表達訴求，經過協商后得到三地最終認同和支持。徐亞華表示，此前京津冀已經制定有地區交通規劃，但當前要按照協同發展戰略要求，對各自交通規劃進行調整完善。

二是融入京津冀協同發展總體規劃，即綜合交通體系規劃，應與京津冀城市定位、城市群規劃、產業布局規劃互相融合。北京市交通委員會規劃設計處副處長安志強說，京津冀協同發展交通先行，要求及早明確首都非核心功能疏解、三地產業轉移的大致方向。

立足軌道交通促進互聯互通

采訪中，多地交通部門工作人員和專家學者表示，在建立三地交通部門協同機制、做好京津冀綜合交通體系規劃的同時，還應在局部落實環節做好工作。

促進交通運輸“以人為本”。對于發展京津冀交通，有關人士分析稱，目前京津冀城市軌道建設都面向城市中心，對外圍輻射不足，難以適應京津冀協同發展需求。他們認為，三地合作鋪展軌道交通，是促進協同發展的重要切入點。

胡存智分析稱，依靠軌道交通構建半小時經濟圈、一小時經濟圈，在區域聯動發展中，國際上有一些成功的做法和經驗。比如美國硅谷、日本東京都市圈都是依靠軌道交通，實現了大量人口在更廣區域內常態化流動分布，而不僅僅依靠服務于汽車、服務于貨運的高速公路。

天津市規劃局總建筑師秦川以京津城際鐵路為例分析稱，該軌道交通直接“服務于人”，輸送量大，目前已經呈現飽和狀態。從京津城際開通以來的實際成效看，它真正意義上拉近了京津城市距離，帶動了京津產業轉移和人員流動，是“京津同城化”概念形成的重要指標。

促進立體交通無縫銜接。調研過程中，記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市區，盡管部分城市在粗線條上實現了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得兩地交通便捷程度大打折扣。秦川說：“如果京津城際一開始便疏通了網絡購票、地鐵換乘等環節的‘毛細血管’，那它兩三年前就滿載了。”

針對交通銜接問題，祝爾娟建議，三地配合推進交通樞紐和交通節點建設，形成以換乘站為節點，飛機、火車、長途、地鐵、公交等交通方式無縫銜接的交通體系，并在交通樞紐地區規劃建設大型地下和地上的立體停車設施等。

河北省交通部門的工作人員表示，期望能盡快打通“斷頭路”、“瓶頸路”。記者采訪了解到，目前在公路方面，河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。□