中國(guó)黑戶群體生存狀態(tài)調(diào)查：沒(méi)有戶口難求學(xué)求職

終結(jié)“黑戶”歷史當(dāng)依靠法治思維

1300多萬(wàn)“黑戶”浮出水面，成為數(shù)十年來(lái)中國(guó)人口政策和社會(huì)治理實(shí)踐中不容忽視的“問(wèn)題人群”。追尋其歷史背景，各級(jí)政府在貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的過(guò)程中，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計(jì)的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對(duì)卻無(wú)法回避的社會(huì)矛盾。終結(jié)“黑戶”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強(qiáng)人文關(guān)懷，依靠法治思維。

將戶口登記與計(jì)生政策捆綁并不合法

專家指出，人口與計(jì)劃生育法第41條規(guī)定，對(duì)違反該法生育子女的公民予以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處罰。但該法并未對(duì)公民違法生育的子女規(guī)定不上戶口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容。根據(jù)國(guó)籍法和戶口登記條例，父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在中國(guó)，具有中國(guó)國(guó)籍。戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)出生的中國(guó)公民予以登記，無(wú)附加條件。1988年，原國(guó)家計(jì)生委、公安部也聯(lián)合下文，禁止將計(jì)生證明、超生罰款與戶口登記捆綁。

然而，計(jì)劃生育政策和戶籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會(huì)現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說(shuō)：“大量‘黑戶’的產(chǎn)生源自地方政府部門(mén)將推行計(jì)劃生育政策與戶籍強(qiáng)行綁定。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進(jìn)入社會(huì)，是極其危險(xiǎn)的。讓一個(gè)孩子從剛出生就隔絕在整個(gè)社會(huì)組織之外，無(wú)異是對(duì)一個(gè)人最大的懲罰。”

幾十年來(lái)，民間對(duì)取消綁定戶口與計(jì)生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)去建議信，要求消除計(jì)生與戶籍捆綁，并對(duì)戶口登記管理規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。信中寫(xiě)道：當(dāng)前，一些部門(mén)以規(guī)范性文件形式，為戶籍注冊(cè)設(shè)定障礙，強(qiáng)化部門(mén)利益，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一。

復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出，我國(guó)尚無(wú)國(guó)家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因。法治的發(fā)展有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的共同努力。

此外，以往一些地方對(duì)“黑戶”問(wèn)題的一次性解決辦法并不可取。國(guó)家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶”，這在證明計(jì)生政策在局部地區(qū)失靈的同時(shí)，也為“黑戶”提供了一次性解決的機(jī)會(huì)——向基層計(jì)生或公安部門(mén)繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶籍。這種慣用方法在某種程度上動(dòng)搖了計(jì)劃生育政策的嚴(yán)肅性，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒(méi)有戶口，將來(lái)肯定會(huì)有戶口，機(jī)會(huì)就在下一次全國(guó)人口普查時(shí)”。

這意味著，在國(guó)家人口普查的間隔期內(nèi)，千萬(wàn)計(jì)的孩子必須度過(guò)一段“黑暗的生活”，政府也無(wú)法對(duì)這些人進(jìn)行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時(shí)解決辦法既無(wú)助于消除“黑戶”問(wèn)題，也無(wú)助于計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道。