公積金制度呈現(xiàn)多方“不適”：增值收益歸誰(shuí)？

諸多質(zhì)疑和爭(zhēng)論，根源就在于住房公積金制度的目標(biāo)定位不明確，是住房金融還是住房保障不夠清楚。至少要在法律層面上解決三個(gè)問(wèn)題：住房公積金到底是為誰(shuí)服務(wù)？資金的產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)？增值收益歸誰(shuí)？

自7月14日起，福建省廈門(mén)市職工在提取住房公積金時(shí)，手續(xù)將再次簡(jiǎn)化——無(wú)需提供購(gòu)房合同，無(wú)需提供銀行查詢(xún)單，只需攜帶身份證原件。

在此之前，7月1日起，北京市已經(jīng)簡(jiǎn)化提取公積金手續(xù)。

除去上述兩地，湖北省武漢市、上海市、湖南省長(zhǎng)沙市等多地都在今年放寬了住房公積金的提取和使用門(mén)檻。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員汪利娜認(rèn)為，這些舉動(dòng)擴(kuò)大了住房公積金資金的使用范圍，這是公積金制度改革的重要方向。

近年來(lái)，由于房?jī)r(jià)高企，住房公積金制度最初設(shè)定的互助性住房保障功能逐漸弱化，各界對(duì)于公積金功能的重新定位呼聲不斷，對(duì)住房公積金的質(zhì)疑聲也隨之出現(xiàn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，在新的市場(chǎng)環(huán)境下，改革現(xiàn)行的住房公積金制度已迫在眉睫。現(xiàn)在需要做的是，重新審視住房公積金制度，明確住房公積金的定位，從而做出制度性變革。

公積金管理?xiàng)l例修訂難產(chǎn)

近日，有媒體報(bào)道稱(chēng)，各地住房公積金管理中心各自為政、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，存在機(jī)構(gòu)冗雜、資源浪費(fèi)、管理混亂等問(wèn)題，各地自行開(kāi)發(fā)的公積金管理系統(tǒng)達(dá)數(shù)百套。

這一報(bào)道引發(fā)了公眾對(duì)住房公積金制度的關(guān)注。

在我國(guó)，住房公積金制度最初的功能是籌集建房資金，緩解住房開(kāi)發(fā)與建設(shè)資金短缺的矛盾。

上世紀(jì)90年代初，為了打破長(zhǎng)期以來(lái)由國(guó)家和單位包攬?zhí)煜碌母＠址矿w制，住房公積金制度作為城鎮(zhèn)房改的產(chǎn)物而產(chǎn)生，通過(guò)國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人合理負(fù)擔(dān)一部分的住房貨幣化分配和住房籌資機(jī)制，為城市住房建設(shè)開(kāi)辟穩(wěn)定的資金來(lái)源。

1991年5月，上海市借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)，率先建立起住房公積金制度。

1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國(guó)推行住房公積金制度。

此后，中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。鑒于此，1999年4月國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，要求停止發(fā)放住房建設(shè)貸款，加大個(gè)人住房公積金貸款發(fā)放力度，住房公積金的功能發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。

住房公積金繳存機(jī)制的建立，推動(dòng)了住房從福利分配轉(zhuǎn)為貨幣分配的體制轉(zhuǎn)軌，亦推動(dòng)房改完成市場(chǎng)化住房體制轉(zhuǎn)軌。

2002年3月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布修訂后的《住房公積金管理?xiàng)l例》，這是條例自實(shí)施以來(lái)的首次修訂。

直至2011年，住建部在布署2012年重點(diǎn)工作時(shí)，才提出在6月前完成條例修訂稿的起草工作，但之后并無(wú)下文。

2014年，住建部再次將條例修訂列為今年主要工作之一 ——繼續(xù)開(kāi)展《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂工作，盡快上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。

條例修訂工作難產(chǎn)，各界對(duì)住房公積金制度的質(zhì)疑也不斷出現(xiàn)。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授陳杰認(rèn)為，與時(shí)代需求不相適應(yīng)的功能定位，正是當(dāng)前住房公積金制度陷入困境、備受指責(zé)的根源。

“目前我們的住房公積金制度已經(jīng)不是靠修改能完成的了，而是必須得有一個(gè)制度創(chuàng)新，只在原來(lái)的條例上修修補(bǔ)補(bǔ)已經(jīng)無(wú)濟(jì)于事。”中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄說(shuō)。

陳杰也認(rèn)為，局部修補(bǔ)不僅無(wú)濟(jì)于事，反而很可能會(huì)造成更多的制度內(nèi)沖突，陷入更深的制度困境。

信息披露應(yīng)更加透明

2008年3月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《2008年全國(guó)住房公積金管理情況通報(bào)》顯示，2008年全國(guó)住房公積金繳存余額超過(guò)1.2萬(wàn)億余元，當(dāng)年全國(guó)住房公積金繳存額為4469億余元，截至2008年年末，全國(guó)住房公積金繳存總額為2.06萬(wàn)億余元。

對(duì)于全國(guó)住房公積金繳存額，官方的數(shù)據(jù)止于2008年。

汪利娜告訴記者，目前公積金使用情況和條例的修訂都不透明。巨額資金沉淀落于哪些城市？賺取了多少增值收益？被怎樣使用和支配？這些均沒(méi)有向繳存人交待，缺少一本清晰的賬。信息不公開(kāi)，加上監(jiān)管不到位，腐敗就可能從中滋生。更透明的信息披露應(yīng)是基礎(chǔ)，至少應(yīng)該對(duì)繳存人有一個(gè)交待。

此外，住房公積金過(guò)低的使用率亦引發(fā)了不少質(zhì)疑。

住建部數(shù)據(jù)顯示，2008年年末，住房公積金使用率為72.81%，住房公積金運(yùn)用率僅為53.54%。

住房公積金從本質(zhì)上說(shuō)擔(dān)負(fù)著政策性住房金融服務(wù)功能，學(xué)界認(rèn)為，如果資金沉淀過(guò)多，使用效率過(guò)低，對(duì)資金所有人來(lái)講是一種資源浪費(fèi)。因?yàn)槔U存的資金并沒(méi)有為他們住房消費(fèi)服務(wù)，只能被通脹侵蝕。

2006年上半年，審計(jì)署開(kāi)始對(duì)住房公積金進(jìn)行審計(jì)。這是自住房公積金制度建立以來(lái)，第一次對(duì)住房公積金進(jìn)行全國(guó)性的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。

審計(jì)報(bào)告披露了公積金制度實(shí)施過(guò)程中存在的兩大問(wèn)題：

其一，住房公積金制度改革滯后，加之有些單位未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，導(dǎo)致不同收入群體住房公積金存、貸額差距逐步拉大。

分析1986萬(wàn)人的繳存情況發(fā)現(xiàn)，其中10%繳存額高的人員平均月繳存1572元，10%繳存額低的人員平均月繳存54元，前者是后者的29倍。

其二，違規(guī)投資、擠占挪用、違規(guī)發(fā)放貸款等問(wèn)題仍然存在，影響住房公積金的安全完整。

報(bào)告稱(chēng)，截至2005年年底，45個(gè)城市用公積金購(gòu)買(mǎi)的214.47億元國(guó)債中，有28.92億元被證券公司違規(guī)用作融資質(zhì)押，有8.29億元被證券公司出售后用于購(gòu)買(mǎi)股票等風(fēng)險(xiǎn)投資，還有3.1億元被證券公司挪用后無(wú)法收回。

對(duì)于住房公積金管理體制存在的問(wèn)題，胡繼曄認(rèn)為主要有三個(gè)：資金利率太低，尤其是在余額寶等理財(cái)產(chǎn)品面前；真正需要的低薪群體取款困難；由于取款困難，致使有投機(jī)取巧者介入，有損住房公積金聲譽(yù)。

住房公積金制度備受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，是這一制度“劫貧濟(jì)富”的反向效應(yīng)，即：買(mǎi)得起房子的職工才能使用公積金，甚至是多次貸款，而那些買(mǎi)不起房子的職工繳納的公積金補(bǔ)貼了相對(duì)富裕的買(mǎi)房職工。

在中國(guó)政法大學(xué)教授王涌看來(lái)，在公積金繳存者中，富者不屑于公積金貸款，貧者無(wú)力買(mǎi)房，得不到公積金貸款，還為他人輸血。只有中上等收入的繳存人在享受公積金貸款。

重新定位是核心問(wèn)題

改革現(xiàn)行的住房公積金制度已迫在眉睫。

除了學(xué)界的呼聲，在中央層面，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定提出，健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。

受訪專(zhuān)家均認(rèn)為，諸多質(zhì)疑和爭(zhēng)論，根源就在于住房公積金制度的目標(biāo)定位不明確，是住房金融還是住房保障不夠清楚。

汪利娜表示，至少要在法律層面上解決三個(gè)問(wèn)題：住房公積金到底是為誰(shuí)服務(wù)？資金的產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)？增值收益歸誰(shuí)？這些都要通過(guò)法律進(jìn)行明確的定位。

2011年，胡繼曄參加中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授王涌主持的住房公積金修法課題時(shí)提出：住房公積金可借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)全國(guó)統(tǒng)籌的做法，實(shí)現(xiàn)住房公積金個(gè)人賬戶(hù)與身份證號(hào)綁定，全國(guó)唯一、全國(guó)統(tǒng)一，這樣就基本上可以解決各地混亂的問(wèn)題。

“遺憾的是，住房公積金管理?xiàng)l例的修訂進(jìn)行了三年依然沒(méi)進(jìn)展，這些建議也沒(méi)有實(shí)施的可能性。”胡繼曄說(shuō)。

汪利娜的建議是，在新的市場(chǎng)環(huán)境下，我們需重新審視公積金的在整個(gè)住房政策體系中的功能與作用；重新界定公積金與商業(yè)銀行的關(guān)系，使之成為整個(gè)住房金融體系的一部分；將公積金的歸集及運(yùn)用，按其金融本質(zhì)，置于金融監(jiān)管部門(mén)的視野內(nèi)，使其建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，避免“行政化”管理帶來(lái)的擠占、截留、挪用等問(wèn)題；建立起規(guī)范的會(huì)計(jì)、審計(jì)、信息披露和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，讓公積金的增值收益真正為資金繳納者服務(wù)，改變現(xiàn)行資金性質(zhì)公私不分、使用無(wú)序的現(xiàn)狀；改變“低存低貸、存貸不對(duì)稱(chēng)”導(dǎo)致凈儲(chǔ)戶(hù)的利息損失轉(zhuǎn)變?yōu)閮糍J款人的利息補(bǔ)貼，從而形成新的收入分配不公。(本報(bào)記者廉穎婷)