多地爭搶建設國家公園 專家稱很多旨在提速GDP

GDP與管理權

3月7日，環保部發函同意浙江省開化縣開展國家公園試點；同日，開化縣人民政府就印發了《開化國家公園創建國家4A級旅游景區實施方案》。

“這樣的方案違背了國家公園的理念?！眹鴦赵喊l展研究中心研究員蘇楊對本刊記者說。在他看來，“國家公園”主旨是保護文化和自然遺產，而“旅游景區”的重點是開發旅游資源，二者理念不同。

蘇楊認為，中國建立國家公園體制，其意義遠不限于生態文明建設，它也是文化建設的重要內容。

蘇楊說，大家耳熟能詳的歌曲《我的中國心》中列舉的國家象征物也正是長城、黃山等遺產地，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻?！昂芏嗟胤秸峙赂揪筒幻靼资裁词菄夜珗@，他們的注意力主要放在爭牌子上?！币驗槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。

此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經濟效益。云南香格里拉普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入便達到1.05億元。在此之前，被整合進入普達措國家公園的兩個景區——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。

黑龍江湯旺河國家公園獲得批復的當年，僅門票收入便達到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區的區長劉學進向媒體估計，湯旺河區當年的旅游收益可以達到6000萬元。

在國務院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產地的保護工作分散在相關部門，各部門也在職責范圍內做了許多體制建設的工作，因此都希望能夠參與到改革當中。

根據蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產地體系可以劃分為9種類型：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、A級旅游景區。

這樣分類依據三方面的標準：其一，遺產與地域固有的自然或文化特征緊密結合；其二，評價和管理體系獨立完備(包括設置和分級標準、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數遺產已被納入管理體系，即由獨立的專職機構按照條例或部門管理辦法進行日常管理；其三，遺產的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。

這些遺產地目前有十余個分管部門管理。自然保護區目前是綜合管理與分部門管理相結合。環保部負責全國自然保護區的綜合管理，國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區。其中，國家林業局管理的自然保護區占大多數。

風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。

其中，與國家公園建設關系最密切的有三個部門：國家林業局、住建部、環保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早，并且依法而設的體系只有三類：自然保護區、風景名勝區、文物保護單位，其他都是依部門規章甚至是在沒有依據的情況下，于近些年設立的。

大多數文物保護單位與自然保護區和風景名勝區相比，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項目與國家公園關系較密切。

1979年，國務院明確中國風景名勝區的維護與建設，由城市建設部門歸口管理。1998年5月，建設部風景名勝區管理辦公室與美國內政部國家公園管理局，就其自然文化遺產地的管理與保護合作達成諒解備忘錄，在雙方各自法律保護下的國家公園系統，及自然、文化遺產資源保護方面，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理、自然資源管理、公園規劃與實施、講解與教育、公園管理與運作等多方面進行了交流與合作。

風景名勝區也借鑒了諸多美國國家公園的管理制度。事實上，中國的國家級風景名勝區，在對外交流中所用的英文就是“National Park of China”，翻譯過來即“中國國家公園”。

中國的自然保護區建設始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級別的自然保護區2697個，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%，也占了中國自然和文化遺產地的大多數。

基于目前的管理格局，要建立國家公園體制，部門博弈在所難免。