多地爭搶建設國家公園 專家稱很多旨在提速GDP

“全民利益優先，保護優先”

在蘇楊看來，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運作，而必須是國家層面的頂層設計。

清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳指出：“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協調這個事。當然，國家公園和保護地的首要目標是保護，這一點毋庸置疑。”

被廣泛認可的國家公園的定義，是世界自然保護聯盟1994年作出的。世界自然保護聯盟基于管理目標的不同，將保護區分為6類，按允許在保護區內人類利用程度的遞升順序排列。其中，國家公園屬于第二類，其主要管理目標為保護生態系統和提供游憩機會。具體定義為：國家公園是指那些陸地和(或)海洋地區，它們被指定用來：1.為當代或子孫后代保護一個或多個生態系統的生態完整性；2.排除與保護目標相抵觸的開采或占有行為；3.提供在環境上和文化上相容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會。

根據楊銳的研究，世界國家公園運動的進步，主要體現在思想認識和技術方法上。

在思想認識方面，由過去主要保護視覺美學價值，深入到保護生態系統和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對保護走向相對保護，從消極保護走向積極保護。在保護的格局上，由過去散點狀的保護，變為建立保護網絡。

在技術方法方面，對一定環境下可以接受的改變極限、什么樣的保護地適合什么樣的旅游活動等問題，都有一定的研究進展。

從各國建立的國家公園體制來看，由于國情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項國際性運動，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點，就是它們所需要處理的矛盾與關系基本相同。

這些矛盾與關系包括：資源保護與旅游發展之間的關系；中央政府與地方政府之間的關系；國家公園用地與周邊土地之間的關系；不同政府部門之間的關系；立法機構、行政機構和民間團體之間的關系；管理者與經營者之間的關系；國家公園管理機構與民間保護團體之間的關系。

中央機構編制委員會辦公室委托國務院發展研究中心進行的研究指出，總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國家公園。

美國的國家公園體系是現今世界上最系統、完善的體系之一，也是世界自然保護聯盟管理類別體系中最重要的成員，其規范的管理體制對北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學術界和業界所推崇，作為理想模式來研究。

而歐洲由于人口稠密，工業發展較早，環境和自然資源經受過數百年的開發利用，因此動植物種類較少，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點。

由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大。

亞洲國家多，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學習西方先進經驗的同時，根據國情建設了各具特色的國家公園管理體制。

該項研究同時指出，總體來說，不同國家公園管理體制對于我國國家公園建設的借鑒意義在于：

第一，管理體系上，國家公園是重要的自然和文化遺產管理體系，但并不是唯一的管理體系。因此，將國家公園體系當作各國(尤其是美國)自然和文化遺產體系的全部管理體系是一種誤解。

第二，管理理念上，堅持保護第一和公益性。各國都將資源保護作為國家公園的首要使命，要求保持其真實性、完整性，做到可持續利用。同時，也強調將國家公園自然和文化資源的公益服務功能放在突出的位置，促進其為大眾共享，無論是國家公園的概念、內涵，還是管理制度、管理模式都盡可能與這一理念相適應。

第三，管理制度上，建立完善的法律法規和統一規范的管理機構。各國國家公園管理制度均擁有完善的法律法規和制度，以保障國家公園管理目標的實現，無論是中央垂直管理還是以地方為主的管理，國家公園的管理均有一個統一的管理機構進行綜合管理。

第四，管理模式上，管經分離，分工明確。國家公園管理機構主要負責資源保護和公共服務等公共品的供給，而對于營利性商業服務等準公共品則通過特許經營由市場供給。

第五，資金保障上，以政府財政投入為主。政府投入是國家公園資金的主要渠道，而社會捐助和市場經營收入作為輔助渠道。

第六，監督機制上，強調社區和公眾參與。各國國家公園無一例外地都強調社區和公眾參與的多方監督，保證對國家公園的有效監督。

“國家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優先、保護優先。”楊銳說。他負責過很多保護地的總體規劃，他給自己定了個規矩——“不提開發，慎提發展，恰當提利用，最好提欣賞。”

“沒想到現在中國與保護地相關的旅游發展這么快！這么猛！”他說，“現在不能隨便提保護地旅游，因為不知道旅游這把火，會把保護地燒到什么程度。”□