多地爭搶建設國家公園 專家稱很多旨在提速GDP

博弈國家公園

“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協調這個事”

文/《瞭望》新聞周刊記者溫泉

目前，國家發展和改革委員會正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點方案。

據有關人士透露，國家發改委已于5月開始召集相關部委和專家學者進行過多次討論。

這項工作并不輕松。新中國成立60多年來，已經大致形成了九大類自然和文化遺產地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產地的管理權限，分散在相關各部門和各地方政府。“國家公園體制”的建立，或將全面深化改革其管理方式。

雖然國家發改委的工作一直在低調進行，但是在全國多地，關于建立國家公園的競爭已然拉開帷幕。

爭搶“國家公園”

今年年初，湖北省提出支持神農架等地創建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設試點范圍。

地方熱情升溫的背后，不乏部門競爭色彩。今年年初，湖北省林業廳向國家林業局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設試點省。西藏提出建設國家公園試點的消息，則來源于西藏自治區環境保護廳。

國務院職能部門層面的行動也已開始。

國家林業局書面答復本刊記者稱，“建立國家公園體制”的要求一提出，國家林業局便深入云南、湖北、安徽等地積極組織開展系列調研，國家林業局局長趙樹叢還親自帶隊深入一線開展專題調研。4月28日，由國家林業局、云南省人民政府、世界自然保護聯盟(IUCN)聯合主辦的“國家公園建設研討會”在昆明召開。同時，國家林業局在總結推廣之前在云南的試點經驗，并加強向中央報告林業部門有關國家公園建設的工作和設想，多次與綜合部門匯報溝通，介紹林業部門開展國家公園試點情況及對國家公園建設的具體想法。

書面答復稱，該局也在探索建立國家公園制度標準，并加強宣傳引導，引導人們正確認識和理解國家公園體制建設問題。

今年5月有媒體披露，根據國家林業局《關于調整充實國家林業局林業改革領導小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。

據住房和城鄉建設部城市建設司世界遺產與風景名勝區管理處介紹，住建部組織開展了國家公園體制建設相關研究，對美國、英國、德國、澳大利亞、日本、韓國、南非等國家的國家公園和自然保護地體系建設實踐經驗進行了全面總結，梳理分析了國內自然保護地體系的法律依據、功能定位和工作實踐，研究認為依托國務院批準設立的國家級風景名勝區建立國家公園體制，制度優勢更強、實踐基礎更好。

2月17日，住建部在北京組織召開了建立國家公園體制研究座談會，聽取地方和相關專家的意見和建議，會議認為，應當結合中國國情，建立具有中國特色的國家公園體制。

4月27日，住建部組織和支持中國風景園林學會舉辦了主題為“我眼中的國家公園”的學術沙龍，邀請風景名勝區、世界遺產、自然保護區等領域的知名專家，就國家公園的界定、定位、體制、保護和管理等方面進行交流討論，為中國國家公園體制建設建言獻策。

世界遺產與風景名勝區管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務分工，會同國家發改委進一步深化制度、標準等方面的研究，服務和支撐中央關于國家公園體制建設的頂層設計和改革舉措的組織實施。截至目前，國務院已設立國家級風景名勝區225處。

截至發稿前，環保部未接受本刊采訪。據公開新聞報道，今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。

這樣的競爭早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達措國家公園。2008年6月，國家林業局批準云南省為國家公園建設試點省。2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環保部和國家旅游局的批復開建，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設的國家公園。2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”，這個計劃依據的是2012年編制完成的《貴州省生態文化旅游發展規劃》，該規劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯合編制。

GDP與管理權

3月7日，環保部發函同意浙江省開化縣開展國家公園試點；同日，開化縣人民政府就印發了《開化國家公園創建國家4A級旅游景區實施方案》。

“這樣的方案違背了國家公園的理念?！眹鴦赵喊l展研究中心研究員蘇楊對本刊記者說。在他看來，“國家公園”主旨是保護文化和自然遺產，而“旅游景區”的重點是開發旅游資源，二者理念不同。

蘇楊認為，中國建立國家公園體制，其意義遠不限于生態文明建設，它也是文化建設的重要內容。

蘇楊說，大家耳熟能詳的歌曲《我的中國心》中列舉的國家象征物也正是長城、黃山等遺產地，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國家公園，他們的注意力主要放在爭牌子上?！币驗槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。

此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經濟效益。云南香格里拉普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入便達到1.05億元。在此之前，被整合進入普達措國家公園的兩個景區——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。

黑龍江湯旺河國家公園獲得批復的當年，僅門票收入便達到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區的區長劉學進向媒體估計，湯旺河區當年的旅游收益可以達到6000萬元。

在國務院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產地的保護工作分散在相關部門，各部門也在職責范圍內做了許多體制建設的工作，因此都希望能夠參與到改革當中。

根據蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產地體系可以劃分為9種類型：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、A級旅游景區。

這樣分類依據三方面的標準：其一，遺產與地域固有的自然或文化特征緊密結合；其二，評價和管理體系獨立完備(包括設置和分級標準、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數遺產已被納入管理體系，即由獨立的專職機構按照條例或部門管理辦法進行日常管理；其三，遺產的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。

這些遺產地目前有十余個分管部門管理。自然保護區目前是綜合管理與分部門管理相結合。環保部負責全國自然保護區的綜合管理，國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區。其中，國家林業局管理的自然保護區占大多數。

風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。

其中，與國家公園建設關系最密切的有三個部門：國家林業局、住建部、環保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早，并且依法而設的體系只有三類：自然保護區、風景名勝區、文物保護單位，其他都是依部門規章甚至是在沒有依據的情況下，于近些年設立的。

大多數文物保護單位與自然保護區和風景名勝區相比，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項目與國家公園關系較密切。

1979年，國務院明確中國風景名勝區的維護與建設，由城市建設部門歸口管理。1998年5月，建設部風景名勝區管理辦公室與美國內政部國家公園管理局，就其自然文化遺產地的管理與保護合作達成諒解備忘錄，在雙方各自法律保護下的國家公園系統，及自然、文化遺產資源保護方面，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理、自然資源管理、公園規劃與實施、講解與教育、公園管理與運作等多方面進行了交流與合作。

風景名勝區也借鑒了諸多美國國家公園的管理制度。事實上，中國的國家級風景名勝區，在對外交流中所用的英文就是“National Park of China”，翻譯過來即“中國國家公園”。

中國的自然保護區建設始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級別的自然保護區2697個，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%，也占了中國自然和文化遺產地的大多數。

基于目前的管理格局，要建立國家公園體制，部門博弈在所難免。

“全民利益優先，保護優先”

在蘇楊看來，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運作，而必須是國家層面的頂層設計。

清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳指出：“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協調這個事。當然，國家公園和保護地的首要目標是保護，這一點毋庸置疑。”

被廣泛認可的國家公園的定義，是世界自然保護聯盟1994年作出的。世界自然保護聯盟基于管理目標的不同，將保護區分為6類，按允許在保護區內人類利用程度的遞升順序排列。其中，國家公園屬于第二類，其主要管理目標為保護生態系統和提供游憩機會。具體定義為：國家公園是指那些陸地和(或)海洋地區，它們被指定用來：1.為當代或子孫后代保護一個或多個生態系統的生態完整性；2.排除與保護目標相抵觸的開采或占有行為；3.提供在環境上和文化上相容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會。

根據楊銳的研究，世界國家公園運動的進步，主要體現在思想認識和技術方法上。

在思想認識方面，由過去主要保護視覺美學價值，深入到保護生態系統和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對保護走向相對保護，從消極保護走向積極保護。在保護的格局上，由過去散點狀的保護，變為建立保護網絡。

在技術方法方面，對一定環境下可以接受的改變極限、什么樣的保護地適合什么樣的旅游活動等問題，都有一定的研究進展。

從各國建立的國家公園體制來看，由于國情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項國際性運動，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點，就是它們所需要處理的矛盾與關系基本相同。

這些矛盾與關系包括：資源保護與旅游發展之間的關系；中央政府與地方政府之間的關系；國家公園用地與周邊土地之間的關系；不同政府部門之間的關系；立法機構、行政機構和民間團體之間的關系；管理者與經營者之間的關系；國家公園管理機構與民間保護團體之間的關系。

中央機構編制委員會辦公室委托國務院發展研究中心進行的研究指出，總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國家公園。

美國的國家公園體系是現今世界上最系統、完善的體系之一，也是世界自然保護聯盟管理類別體系中最重要的成員，其規范的管理體制對北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學術界和業界所推崇，作為理想模式來研究。

而歐洲由于人口稠密，工業發展較早，環境和自然資源經受過數百年的開發利用，因此動植物種類較少，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點。

由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大。

亞洲國家多，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學習西方先進經驗的同時，根據國情建設了各具特色的國家公園管理體制。

該項研究同時指出，總體來說，不同國家公園管理體制對于我國國家公園建設的借鑒意義在于：

第一，管理體系上，國家公園是重要的自然和文化遺產管理體系，但并不是唯一的管理體系。因此，將國家公園體系當作各國(尤其是美國)自然和文化遺產體系的全部管理體系是一種誤解。

第二，管理理念上，堅持保護第一和公益性。各國都將資源保護作為國家公園的首要使命，要求保持其真實性、完整性，做到可持續利用。同時，也強調將國家公園自然和文化資源的公益服務功能放在突出的位置，促進其為大眾共享，無論是國家公園的概念、內涵，還是管理制度、管理模式都盡可能與這一理念相適應。

第三，管理制度上，建立完善的法律法規和統一規范的管理機構。各國國家公園管理制度均擁有完善的法律法規和制度，以保障國家公園管理目標的實現，無論是中央垂直管理還是以地方為主的管理，國家公園的管理均有一個統一的管理機構進行綜合管理。

第四，管理模式上，管經分離，分工明確。國家公園管理機構主要負責資源保護和公共服務等公共品的供給，而對于營利性商業服務等準公共品則通過特許經營由市場供給。

第五，資金保障上，以政府財政投入為主。政府投入是國家公園資金的主要渠道，而社會捐助和市場經營收入作為輔助渠道。

第六，監督機制上，強調社區和公眾參與。各國國家公園無一例外地都強調社區和公眾參與的多方監督，保證對國家公園的有效監督。

“國家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優先、保護優先。”楊銳說。他負責過很多保護地的總體規劃，他給自己定了個規矩——“不提開發，慎提發展，恰當提利用，最好提欣賞?！?/p>

“沒想到現在中國與保護地相關的旅游發展這么快！這么猛！”他說，“現在不能隨便提保護地旅游，因為不知道旅游這把火，會把保護地燒到什么程度?！薄?/p>