農村土地流轉是大勢所趨

【“中國穩(wěn)健行”專家系列談七】

作者:中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員、農村宏觀經(jīng)濟室主任 黨國英

農村土地流轉主要是指農村集體土地承包人將其土地使用權通過租賃、轉讓、并入合作組織以及作價投資于法人企業(yè)等方式，使土地使用權屬發(fā)生變化的行為。

　　焦海洋圖

近年來，我國農村土地流轉規(guī)模正在穩(wěn)步擴大。據(jù)有關方面披露，目前農村耕地總體流轉率已經(jīng)超過15%，江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份在50%以上；還有少數(shù)地方比例更高，有的縣市接近百分之百。土地流轉使得一些經(jīng)營規(guī)模大的農戶得以產生，提高了農業(yè)綜合經(jīng)濟效率。大農戶比小農戶更重視農業(yè)投入，經(jīng)濟效率也更高。我們的一些案例調研表明，土地流轉方便了土地整理，可以減少農田道路的面積和田埂占地面積，一些廢棄地也容易得到利用，從而有可能使土地利用率提高5%左右。因土地集中所導致的規(guī)模化經(jīng)營還提高了農戶在市場交易中的談判地位，實現(xiàn)一定程度的減支增收。如果把國土資源部目前持續(xù)推行的建設用地“增減掛鉤”政策看做土地流轉方面的改革舉措，那么，這項政策最終可能使我國節(jié)約出數(shù)千萬畝土地用于耕地面積擴大，同時還可適度增加城市建設用地。土地流轉的最大好處是促進我國農業(yè)由小規(guī)模兼業(yè)農業(yè)，向適度規(guī)模專業(yè)化農業(yè)方向發(fā)展，使全國興起一大批家庭農場，從而在整體上提高我國農業(yè)經(jīng)濟效率。如果做動態(tài)的分析，且以我國農戶的平均收入接近城市居民平均收入為測算基準，我們估計在30年或更短一點的時間以后，我國只需要約3千萬專業(yè)農戶。這意味著未來還有1億多兼業(yè)農戶要放棄農業(yè)，將土地流轉到留守農村的專業(yè)農戶手里。

當前社會上有一些關于土地流轉的疑慮，其中有很多是不必要的。

有人將人均1—2畝土地看作農民的“社會保障”，因而反對土地大規(guī)模流轉。這是完全沒有道理的。所謂社會保障，只能是來自社會，而不應該來自農民的土地。事實上，我國一些農村地區(qū)的人均社會保障水平已經(jīng)超過1畝地1年所產生的純收入，更超過了平均地租水平。從社會進步的趨勢看，一個國家的國民總體上不會、也不可能依靠地租過得富裕。過富裕日子要靠勞動，靠專業(yè)化分工基礎上的勞動。

還有人擔心推動農村土地流轉會導致土地（或土地使用權）占有的兩極分化。其實，在市場高度發(fā)達的情況下，擁有土地與擁有資本其實沒有什么區(qū)別，這是一個簡單道理。為什么不怕資本占有的兩極分化，獨怕土地占有的兩極分化？這很荒唐。哪一個現(xiàn)代國家的命運被“地主”主宰了？人類的基本生存離不開土地，但決定人類發(fā)展的最重要的因素卻是社會經(jīng)濟制度與科學技術水平。現(xiàn)代國家有足夠的手段抑制“食利者”階層擴大，不必為此憂心。如果發(fā)生什么問題，那是政治問題，與土地流轉無關。

還聽到一種議論，說農戶所承包的土地本來不是自己的，如果他們不再耕作土地，應該將其交換集體，或干脆交給國家。這個說法很是魯莽。財產權設置的原則是：但能私有，不必國有；否則社會就沒有了活力。再說，絕大部分農戶出租土地、告別農業(yè)以后，地租收入不會很重要，人們不必眼紅。建設用地的租金會高一些，但國家可用其他手段對其進行調節(jié)。

從當前土地流轉實踐看，也存在一些值得關注的問題。一是產權明晰程度低，增大了土地流轉的交易成本，影響土地流轉效益。農戶土地承包權越不穩(wěn)定，流轉越困難。二是農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營往往具有多重目標，導致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理。有的城市資本到農村圈地是為了土地投機，或為了套取政府補貼，還有的是為了建立本系統(tǒng)的“食品基地”，所有這些目標，都可能背離土地經(jīng)營“適度規(guī)模”的要求。三是規(guī)模化經(jīng)營主體的組織形式復雜，總體上還不完全適應農業(yè)現(xiàn)代化的需要。從國際經(jīng)驗看，自然人身份的家庭農場很適合農業(yè)現(xiàn)代化，但目前我國農村土地流轉趨于向公司化農業(yè)集中。四是國家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流轉。按現(xiàn)行體制，我國不存在土地的永久使用權，更談不上使用權買賣，這導致專業(yè)農戶的大量土地是租用而來，造成租地或變相租地是土地流轉的基本形式，給土地的實際耕作者長期投資帶來很大困難。此外，我國缺乏一整套行之有效的農地保護制度，給一些商家借助土地流轉政策搞土地用途投機開了門路。

將農村土地流轉納入健康軌道，需要做好以下一些工作。

第一，落實中央關于農村土地承包權長久不變的改革意見。落實這項改革意見時要明確告訴農民今后不再調整土地，并要按照農民的意見決定是否要做“最后一次調整土地”。這項改革將提高農民土地財產權強度，有利于延長土地租期，調動農業(yè)大戶的投資積極性。從筆者調查看，做好此項工作并不容易，中央政府應細致研究政策，扎實安排部署。

第二，盡可能鼓勵農業(yè)經(jīng)營者之間自主達成土地流轉協(xié)議，避免政府直接干預。已經(jīng)通過“返租倒包”途徑實現(xiàn)土地流轉的地方，應注意在土地整理中與原土地承包者達成補充協(xié)議，明晰相關權利。

第三，可要求地方政府確立土地經(jīng)營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大。據(jù)筆者調查，規(guī)模過大時一般會發(fā)生“二次承包”，容易引起糾紛。據(jù)筆者粗略測算，在我國糧食主產區(qū)，如果農戶的土地經(jīng)營規(guī)模達到150畝左右，其人均純收入就可與城市水平看齊或更高。其他農作物的生產也會有一個適度規(guī)模，能夠保證農戶的收入可與城市水平比肩。地方政府在確立“適度規(guī)模”時應以這個標準為基礎。在城市化水平不斷提高的背景下，我國農戶的規(guī)模經(jīng)營“適度”標準還會不斷提高，從而要求更大幅度的農村土地流轉。

第四，應規(guī)范農民專業(yè)合作社在規(guī)模化經(jīng)營中的行為，更好地發(fā)揮合作社推動農業(yè)現(xiàn)代化的作用。在全部農業(yè)經(jīng)濟環(huán)節(jié)中，直接田間作業(yè)的環(huán)節(jié)應以家庭經(jīng)營為基礎，不支持合作社進入直接田間作業(yè)環(huán)節(jié)，更不支持合作社圈占大量土地搞田間雇工經(jīng)營或“二次發(fā)包”土地。合作社業(yè)務應集中于農業(yè)生產資料和農產品流通領域及田間生產的服務領域。

第五，應提倡進入農業(yè)的“城市資本”做大流通商、大加工商，而不是做“大農場主”。“城市資本”可以建立一定規(guī)模的“示范基地”，但在一定期限以后應將“示范基地”轉化為適度規(guī)模的家庭農場。從筆者的調查看，成功的農業(yè)投資者大多采用這種經(jīng)營方式。要堅決杜絕“城市資本”圈占土地搞非農經(jīng)營活動。

第六，大膽解放思想，深化土地制度改革。在微觀方面，要在農地確權的基礎上，最終允許土地承包權或使用權買賣。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農業(yè)保護區(qū)制度，向農業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉中的投機行為。