戶改要啃教育住房“硬骨頭” 配套措施有待落地

國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出，要統(tǒng)籌推進教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。

長久以來，基本公共服務(wù)的差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上的割裂。有專家認(rèn)為，戶籍改革的突破口在于新老市民“平權(quán)”，努力實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這既是戶籍制度改革的核心內(nèi)容，也是衡量改革成敗的主要指標(biāo)。專家指出，實現(xiàn)均等化的“硬骨頭”將是住房和教育，實現(xiàn)的過程必然給財政帶來考驗。

重點

住房教育成“硬骨頭”

《意見》提出，戶籍改革的一大目標(biāo)是到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)、依法保障公民權(quán)益的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

作為一種社會管理的手段，戶籍本身并無高下之分，其吸引力往往在于附著在戶籍之上的諸多福利。公安部副部長黃明坦言，許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離“如果僅僅戶籍制度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”。

對此《意見》明確，要切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，擴大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強基本公共服務(wù)財力保障。

據(jù)悉，僅就養(yǎng)老保險制度而言，新老市民“平權(quán)”已無障礙。從今年7月1日起開始實行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》規(guī)定：在企業(yè)就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工，可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，本人自愿也可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；對于已經(jīng)參加了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，進城后不論參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，還是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，都可以辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。

不過，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，社保與戶口并不直接相關(guān)，而是與工作相關(guān)。各項公共服務(wù)中，與戶籍相關(guān)性最高的是住房和教育。

“戶籍制度改革的困難之一，就是實施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺。”陶然表示，除了保障本地戶籍居民的基本公共服務(wù)需求外，如果將外地戶籍人口納入進來就顯得捉襟見肘“特別是在地方財政收入增速開始下降，債務(wù)水平持續(xù)提高的背景下，地方政府在建設(shè)保障性住房方面，能力有限，動力不足”。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過程中將是最大的財政支出，義務(wù)教育經(jīng)費的財政支出會增加不少。

汪德華告訴記者，發(fā)達地區(qū)農(nóng)民工的子女義務(wù)教育情況非常不樂觀。“我們?nèi)V東一些地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，50%農(nóng)民工子女上私立學(xué)校，學(xué)費由父母承擔(dān)，沒有享受免費的義務(wù)教育。改革之后，這些農(nóng)民工子女的義務(wù)教育費用需要由當(dāng)?shù)卣С觯词怪醒胝蚜x務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的資金撥付給農(nóng)民工所在地區(qū)，義務(wù)教育所增加的支出依然非常龐大，地方政府要很好地執(zhí)行這一政策現(xiàn)實上存在一定難度。”他說。

中國國際經(jīng)濟交流中心專家馬慶彬表示，戶籍制度改革背后其實還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實際規(guī)模或者和其地位相匹配的問題，背后是整個城市治理體系改革的過程。“戶籍改革最難的是公共服務(wù)覆蓋到常住人口，而不是像以前那樣僅僅覆蓋戶籍人口，這就需要從全國到地方進行一系列的財政體制改革，包括未來政府管理機構(gòu)的改革等都需要跟上。”

跟進

配套措施有待落地

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓每一個民眾都能分享公共福利，并非一蹴而就。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護以及公共服務(wù)等方面所需增加的財政投入，主要包括城鎮(zhèn)建設(shè)維護投入、公共服務(wù)管理投入、社會保障投入、隨遷子女義務(wù)教育投入、保障性住房投入等。

學(xué)者們對農(nóng)民市民化的成本有不同估算。根據(jù)社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員屈小博測算，在未來20年城鎮(zhèn)化水平達到70%的情況下，戶籍改革成本累計相當(dāng)于全國財政用于與民生直接相關(guān)支出的約16%。“實際上，如果考慮城鎮(zhèn)化過程中人口凈流出地區(qū)所帶來的財政支出減少效應(yīng)，全國層面的戶籍改革成本應(yīng)該更低。以基本公共服務(wù)與福利均等化為導(dǎo)向的戶籍改革在財政上具有可行性。”屈小博表示。

而中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》稱，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本全國人均為13.1萬元。2030年之前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化，政府公共成本需要支出約51.1萬億元，這筆巨額支出將成為財政負(fù)擔(dān)。不過，按學(xué)者陳金永的測算，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運會的五分之一，政府財力完全可以承受。

財政部副部長王保安曾表示，目前在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對常住人口超過戶籍人口部分進行了一定比例折算，已經(jīng)體現(xiàn)了常住人口因素。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素，將進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付機制辦法，有效促進城鄉(xiāng)人口有序流動和新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

兼顧

發(fā)揮政策分類和定向作用

專家認(rèn)為，改革的最大考驗并非在于財政投入總量，而主要是改革成本的巨大地區(qū)差異。

屈小博認(rèn)為，300萬人以下的中小城市，戶籍價值差異并不太大，當(dāng)城市規(guī)模達到500萬人以上，戶籍價值會隨著城市規(guī)模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累計成本占全國總成本的75%。從地方政府層面來看，戶籍價值高、流動人口集中的大城市的改革成本更高、改革負(fù)擔(dān)較重。

汪德華也表示“我們改革的難點不在于城鄉(xiāng)差異，而是區(qū)域差異。舉例而言，廣東省和河南省的差異要比同一個省內(nèi)城鄉(xiāng)的差異更大。如果河南農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為河南小城市的市民，改革的成本較小，而如果是河南的農(nóng)民轉(zhuǎn)移為廣東的市民，差異是比較大的，財政成本增加的幅度相對會更大。”

根據(jù)《意見》精神，此次進一步調(diào)整戶口遷移政策包括：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

事實上，特大城市的戶口因為附加的教育、醫(yī)療、社保福利，還有大城市相對較多的就業(yè)和發(fā)展機會，具有強大吸引力，但卻準(zhǔn)入嚴(yán)苛；小城鎮(zhèn)戶口雖然完全放開，但因為沒有了農(nóng)村土地收益，又缺乏大城市的戶口含金量，則相對缺乏吸引力。

而對于不同類型的城市而言，城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民工市場化的空間不同，所需要付出的成本也會有很大差異。

陶然認(rèn)為，目前來看，沿海地區(qū)的大中城市是承接戶籍轉(zhuǎn)移的主力，同時，沿海地區(qū)的中小企業(yè)也很發(fā)達，這些地區(qū)的人口很難“疏散”。有機構(gòu)統(tǒng)計，目前跨省流動的8600萬農(nóng)民工中，60%以上集中在19個城市，其中上海占了900萬，是全國吸引外來農(nóng)民工和流動人口最大的一個市，市民化的任務(wù)最重。

陶然認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化的初期，大城市膨脹是一個必然現(xiàn)象，但這未必給大城市、特大城市帶來戶籍改革成本的攀升。“大城市的‘城市病’在合理的管理下，是不必然出現(xiàn)的，而且如果戶籍改革措施改得好，對政府而言可能成本有限，收益巨大”。

馬慶彬則認(rèn)為，政策最重要的是要分類和定向，要加對大中西部城市群的培育。“定向就是要定中小城市和小城鎮(zhèn)，提高這些中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮(zhèn)中來，使國家的人口布局更加合理化。”他說。

國家發(fā)展和改革委員會秘書長李樸民表示，增強中小城市的吸引力，不僅是實施新型城鎮(zhèn)化一個重要方面的內(nèi)容，也是涉及到戶籍制度改革的重要問題。無論是促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是促進農(nóng)民工落戶，增強中小城市的吸引力都是一個非常重要的任務(wù)。下一步將改善中小城市的交通條件；夯實中小城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，穩(wěn)定和擴大中小城市的就業(yè)；加強中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)高等職業(yè)教育院校在中小城市布局，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機構(gòu)。記者李唐寧 趙婧