四地完成地方債自發自還試點招標 欲重塑政府信用

四地完成地方債“自發自還”試點招標

“陽光化”舉債能否重塑地方政府信用

□記者 楊溢仁 杜放 上海報道 來源：經濟參考報

伴隨地方政府債券“自發自還”試點的推進，繼廣東、山東、江蘇三省順利完成招標發行工作后，5日市場又迎來第四單試點招標。這意味著，我國首批地方政府自主發債改革已漸入常態化。

然而，隨著多地商業銀行、上市公司卷入地方債兌付，專家認為，在債務規模總體可控的背景下，通過市場化、規范化調節政府舉債機制，有望成為改革重心。從長遠看，“開正門，堵偏門”將是約束發債行為的有效之舉。

“剛兌”遇險政府舉債加速陽光化

近期，多地商業銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件。而“自發自還”試點的陸續啟動，意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。

《經濟參考報》記者日前獲悉，共計143億元的2014年江西省地方政府債券已于8月5日完成招標。據介紹，繼國務院決定啟動地方政府債券“自發自還”試點后，廣東省、山東省和江蘇省已完成首批試點債券招標，這標志我國地方政府自主舉債改革進入常態化。

據悉，當周發行的江西省政府債券分為5年、7年、10年三個品種，每期對應的招標規模依次為57.2億元、42.9億元、42.9億元。經上海新世紀資信評估公司評定，2014年江西省地方政府債券的信用級別為A A A最高信用評級。

毫無疑問，“自發自還”試點的陸續啟動，也意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。無論從推進城市基礎設施建設的角度，還是從防范金融風險和財政風險的角度考量，這都是必然的選擇。

來自申萬證券的研究觀點亦指出，“自發自還”地方債體系的建立，相比從前采取了更為公開透明的運作機制，有助于防控地方政府債務風險。一方面為地方政府提供了成本更低的融資新渠道，另一方面也有助于地方政府風險差別化定價。從短期來看，再融資渠道疏通及相關機制建立料會在一定程度上降低市場對地方府債務的擔憂。

據中國社科院金融研究所副研究員安國俊介紹，允許地方政府發行債券，是實行分稅分級財政體制國家的普遍做法。當地方政府稅收收入不能滿足其財政支出需求時，地方政府可以發行債券為基礎設施建設及公共產品籌資，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債券在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。目前，發展地方政府債券市場也已成為新興工業化、新興市場國家以及其他一些發展中國家的政策重點。

值得一提的是，近期以來，多地商業銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件，部分不規范渠道中，非市場化的“剛性兌付”已頻頻遇險。

根據審計署近日發布的部分地方債務跟蹤情況，去年6月底至今年3月底，9個省份為償還到期債務舉借省本級新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

不僅如此，齊魯銀行近日發布的年報顯示，“濟南市歷城區城建公司”出現了逾4000萬元的債務本息違約。2013年年報中，上市公司安徽水利也表示，業績受地方債拖累，其中，僅安徽省蚌埠市經濟開發區建設管理委員會舉借的建設移交工程債務就達9億元。

約束發債“開正門堵偏門”仍是關鍵

部分通過非正規渠道舉債的債務已然成為風險高發點。專家指出，從長遠看，“開正門，堵偏門”將是約束發債行為的有效之舉。

財政部部長樓繼偉近日接受采訪時指出：“盡管目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定風險隱患，全面規范地方政府債務管理仍是當前一項重要任務。”

審計署報告顯示，個別地市還違約將債務資金用于房地產開發、項目資本金或其他項目建設等。“從出現違約的個例來看，部分地方融資平臺及城投公司已然成為風險的高發點，這也是典型的非正規舉債渠道。”上海一家商業銀行信貸部門負責人說。

中央財經大學財經研究院院長王雍軍指出：“城投公司既是實體公司又是政府控制，資本金非常單一，基本是以土地資產做擔保，一旦出現土地儲備不足或價格下降，其生存就岌岌可危。這一先天缺陷，導致其融資角色不可能長期持續。”

有鑒于此，多地已啟動融資平臺及城投公司轉型改革。據馬鞍山城投官網，其已先行一步轉制成江東控股，多家地方城投公司也紛紛試水轉型改制工作。這意味著伴隨財稅體制改革的逐步推進，此前扮演過重要角色的政府融資平臺即將被剝離融資功能。

“屢屢被打破的剛性兌付表明，中央財政將不再為非系統性風險的地方債務違約埋單，而是要建立健全地方政府的市場化信用體系———為市場提供更為綜合、直觀的評價，便于投資者比較，讓地方作出正確判斷。”安國俊說。

中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿表示，我國仍將從市場化方面，采取多項改革硬化地方預算約束。事實上，通過發展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預算約束將逐漸“硬性化”。

健全體系改革進入深水區

毋庸置疑，國內地方政府信用評級體系的建立將是一個系統性工程，未來包括財稅制度的改革、地方政府違約機制的建立、地方政府融資方式的透明化等諸多方面都需進一步完善。

“要求地方政府尤其是獨立發債的地方政府編制和公布資產負債表，對提高地方財政透明度有重要意義。此外，一些改革的準備也都已經在進行中。”馬駿說。

與“兜底”相比，建立市場規則有望成為本輪改革的側重點。首輪地方債“自發自還”試點還首度引入了市場化的信用評級報告。“這是防控地方債風險的一個重要舉措，也預示著地方債將走向更為規范的市場化道路，為市政債的發展打下堅實的基礎。”安國俊說。

業內人士普遍認為，評級信息對于投資者決策、合理定價和利率決定都十分重要，將成為投資者分析債券發行人和債券信用的重要參考。

不過，作為首輪地方自主發債的評級機構，上海新世紀相關負責人在接受《經濟參考報》記者專訪時指出，地方政府的信息披露及其制度建設難以一蹴而就。

例如，就跟蹤評級材料獲取的及時性問題考量，試點地方自主發債的最長期限為10年，每年都應進行定期跟蹤評級。在這場可以預見的“持久戰”中，既需要評級公司與地方政府保持密切溝通，也需要地方政府的積極配合，如何保障各種評級數據和信息的及時獲得，依然有待摸索實踐。

業內專家認為，借鑒國際經驗，目前我們應逐步建立以信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為內容的信用風險管理的“三駕馬車”基本框架。而在政府層面，為有效防范地方債券系統性風險提供源頭性保障已迫在眉睫。

根據財政部安排預計，2014年地方債計劃發行規模為4000億元，其中上海、廣東、山東等省市自發自還規模為1092億元。

“面對城鎮化的進程，解決地方政府投資拉動經濟的資金缺口、實現地方財政轉型均至關重要。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，地方債自主發行改革中，可以利用破題機會，規范財政管理體制，圍繞舉債形成倒逼機制，理順政府間關系。