專家：加強(qiáng)人大監(jiān)督 設(shè)置地方債“法治防火墻”

多地探索

記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對(duì)地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。

2009年以來(lái)，溫嶺市人大常委會(huì)為加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會(huì)組成人員、原市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人等，小組還下設(shè)咨詢委員會(huì)，聘請(qǐng)有關(guān)專家、審計(jì)中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效。在預(yù)算專家、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來(lái)，溫嶺的這一安排還只是對(duì)債務(wù)的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)之上，而后來(lái)廣州等地的探索則向前邁了一步。

據(jù)歐陽(yáng)知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會(huì)報(bào)告政府性債務(wù)情況，且由人大財(cái)經(jīng)委向常委會(huì)提交一份建議。2013年更進(jìn)一步，在年初的一次人大常委會(huì)上，由財(cái)政部門代表市政府向常委會(huì)報(bào)告當(dāng)年的債務(wù)舉借計(jì)劃和償還計(jì)劃，并在一季度專題報(bào)告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計(jì)劃，這兩個(gè)報(bào)告都需要經(jīng)人大常委會(huì)審議表決通過(guò)。

廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項(xiàng)權(quán)。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項(xiàng)，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年，廣州市十四屆人大四次會(huì)議修訂通過(guò)《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，明確規(guī)定“市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請(qǐng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)”。

人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵。人大常委會(huì)依據(jù)什么對(duì)舉債計(jì)劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢？歐陽(yáng)知介紹說(shuō)，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個(gè)“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項(xiàng)規(guī)定，人大常委會(huì)的審查監(jiān)督情況每月向市委報(bào)告。

廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督，不僅有利于推進(jìn)我國(guó)的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合，有利于促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問題，某種程度上就是政府及部門負(fù)責(zé)人財(cái)政權(quán)太大，加強(qiáng)同級(jí)人大的橫向約束是有效的制約手段之一。

全面推進(jìn)

在中央防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位人大常委會(huì)組成人員、人大代表和財(cái)政預(yù)算專家表示，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌考慮，借《預(yù)算法》修訂的契機(jī)，進(jìn)一步通過(guò)立法明確和細(xì)化地方人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，全面推進(jìn)和完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“面”的覆蓋。

其一，程序上，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入統(tǒng)計(jì)人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財(cái)政“大盤子”的一部分納入預(yù)決算管理，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報(bào)告的時(shí)間。介入之后還需公開透明，與預(yù)算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計(jì)劃向公眾公開，將債務(wù)曬在陽(yáng)光下。更重要的是，要對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。

其二，法律上，加快修訂《預(yù)算法》，對(duì)地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來(lái)可能放開的地方債券一律納入預(yù)決算管理，形成真正的全口徑預(yù)決算。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理，對(duì)地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。

其三，技術(shù)上，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和效力。應(yīng)通過(guò)完善機(jī)制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識(shí)，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，鼓勵(lì)具有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政預(yù)算專家和第三方機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查。

“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)不能缺位，而是應(yīng)該有所作為。人大及其常委會(huì)對(duì)債務(wù)的規(guī)劃和約束，其目的只有一個(gè)，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控，設(shè)立起‘法治防火墻’。”歐陽(yáng)知說(shuō)。

（記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫）