專家：加強人大監(jiān)督 設(shè)置地方債“法治防火墻”

長期以來，我國地方人大及其常委會在地方政府性債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用甚至處于缺位狀態(tài)。《經(jīng)濟參考報》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪了解到，地方政府通過融資平臺舉債多是由負責(zé)項目的政府部門報同級財政部門，后由同級政府常務(wù)會議通過即可舉借。盡管去年審計署公開了全國各省級的債務(wù)余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務(wù)知之甚少。

多位財政預(yù)算專家認(rèn)為，發(fā)揮人大作用，加強對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，有利于構(gòu)建多層面、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，讓地方政府債務(wù)“陽光化”，且能有效遏制舉債樹政績的沖動，推動地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，依法有序管理、化解債務(wù)。

監(jiān)督缺位

提及政府性債務(wù)，廣東省人大代表、深圳市政府投資項目評審中心高級工程師劉林說，在今年省人代會的預(yù)算審查座談會上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務(wù)沒有在預(yù)算報告中體現(xiàn)出來，這個問題群眾問我們?nèi)舜蟠恚覀円泊鸩簧蟻怼薄?/p>

自去年審計署公開全國地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，公眾和人大代表對債務(wù)的關(guān)注度不斷提高。

在今年地方“兩會”期間，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點。廣州市人大財經(jīng)委主任委員歐陽知說，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達2000多億元后，他們對過去怎么借的、用到哪？準(zhǔn)備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關(guān)注，他們擔(dān)心高成本借來的錢可能被浪費甚至有腐敗問題，實際上從審計查出的一些問題看，代表們的擔(dān)心不無道理。

審查和監(jiān)督財政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。長期關(guān)注預(yù)算監(jiān)督問題的全國人大代表陳舒在接受采訪時說，十八大報告提出，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現(xiàn)在已有的公共財政、政府性基金、國有資本運營和社保基金，還理所當(dāng)然包括政府性債務(wù)。

多地探索

記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。

2009年以來，溫嶺市人大常委會為加強對政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會組成人員、原市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)以及審計、監(jiān)察部門負責(zé)人等，小組還下設(shè)咨詢委員會，聘請有關(guān)專家、審計中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實效。在預(yù)算專家、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來，溫嶺的這一安排還只是對債務(wù)的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國國家權(quán)力架構(gòu)之上，而后來廣州等地的探索則向前邁了一步。

據(jù)歐陽知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會報告政府性債務(wù)情況，且由人大財經(jīng)委向常委會提交一份建議。2013年更進一步，在年初的一次人大常委會上，由財政部門代表市政府向常委會報告當(dāng)年的債務(wù)舉借計劃和償還計劃，并在一季度專題報告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計劃，這兩個報告都需要經(jīng)人大常委會審議表決通過。

廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項權(quán)。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年，廣州市十四屆人大四次會議修訂通過《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，明確規(guī)定“市政府負有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請市人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)”。

人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵。人大常委會依據(jù)什么對舉債計劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢？歐陽知介紹說，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項規(guī)定，人大常委會的審查監(jiān)督情況每月向市委報告。

廣西壯族自治區(qū)人大常委會有關(guān)負責(zé)人表示，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督，不僅有利于推進我國的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合，有利于促進預(yù)算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問題，某種程度上就是政府及部門負責(zé)人財政權(quán)太大，加強同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。

全面推進

在中央防控債務(wù)風(fēng)險和加強全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位人大常委會組成人員、人大代表和財政預(yù)算專家表示，在一些地方“點”上探索的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)統(tǒng)籌考慮，借《預(yù)算法》修訂的契機，進一步通過立法明確和細化地方人大對政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，全面推進和完善人大預(yù)算監(jiān)督機制和進程，實現(xiàn)“面”的覆蓋。

其一，程序上，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項列入統(tǒng)計人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財政“大盤子”的一部分納入預(yù)決算管理，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報告的時間。介入之后還需公開透明，與預(yù)算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計劃向公眾公開，將債務(wù)曬在陽光下。更重要的是，要對政府性債務(wù)進行跟蹤監(jiān)督和績效評價。

其二，法律上，加快修訂《預(yù)算法》，對地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來可能放開的地方債券一律納入預(yù)決算管理，形成真正的全口徑預(yù)決算。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理條例》，加強地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制等進行立法規(guī)范。

其三，技術(shù)上，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機構(gòu)和效力。應(yīng)通過完善機制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，鼓勵具有經(jīng)驗的財政預(yù)算專家和第三方機構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查。

“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級人大及其常委會不能缺位，而是應(yīng)該有所作為。人大及其常委會對債務(wù)的規(guī)劃和約束，其目的只有一個，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務(wù)風(fēng)險可防可控，設(shè)立起‘法治防火墻’。”歐陽知說。

（記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫）