李澤廷：健全中國(guó)反壟斷執(zhí)法體系亟待解決四個(gè)問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局引領(lǐng)的反壟斷法執(zhí)法案例社會(huì)各界歡呼首肯者之聲隨處可見(jiàn)。2013年1月，三星、LG等6家境外企業(yè)被發(fā)改委開(kāi)出首張針對(duì)外企的價(jià)格壟斷罰單，總金額達(dá)3.53億元；2013年2月份發(fā)改委開(kāi)給茅臺(tái)、五糧液4.49億元；2013年8月對(duì)合生元、美贊臣、多美滋等多家知名奶粉企業(yè)因?yàn)閷?shí)施縱向壟斷被處罰合計(jì)高達(dá)6.68億元；剛剛處罰的日本汽車(chē)零部件和軸承企業(yè)的罰單達(dá)到12.35億元。這些罰單在中國(guó)行政執(zhí)法史上具有深遠(yuǎn)的意義，不僅足以對(duì)當(dāng)事人有所震動(dòng)，而且對(duì)相關(guān)或相類(lèi)似的市場(chǎng)主體也有極大的震撼意義。近期奧迪、寶馬、奔馳等知名企業(yè)在反壟斷調(diào)查過(guò)程中已經(jīng)開(kāi)始了一系列的降價(jià)糾錯(cuò)舉措。

誠(chéng)然，中國(guó)反壟斷執(zhí)法初見(jiàn)成效，但冷靜審視我國(guó)現(xiàn)實(shí)的反壟斷執(zhí)法體系，“三權(quán)(國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商總局三大執(zhí)法機(jī)構(gòu))分立”及其執(zhí)法不平衡推進(jìn)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)機(jī)構(gòu)職能關(guān)系等問(wèn)題亟待立法和政府高層關(guān)注，健全反壟斷執(zhí)法體系，以促成反壟斷執(zhí)法的可持續(xù)化、統(tǒng)一化發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。從中國(guó)國(guó)情及反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀、趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)盡快解決以下四個(gè)突出問(wèn)題。

盡快構(gòu)建直屬?lài)?guó)務(wù)院的統(tǒng)一反壟斷機(jī)構(gòu)

全面提升我國(guó)反壟斷執(zhí)法的整體能力和確保執(zhí)法的統(tǒng)一化、平衡化、常態(tài)化，當(dāng)務(wù)之急是解決三大機(jī)構(gòu)(國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商總局三大執(zhí)法機(jī)構(gòu))分權(quán)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有必要積極推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立，該機(jī)構(gòu)應(yīng)直接隸屬于國(guó)務(wù)院。在以政府機(jī)構(gòu)承載反壟斷職能的日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接隸屬于最高行政機(jī)構(gòu)。有的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有的行政執(zhí)法體系過(guò)于主動(dòng)，反壟斷執(zhí)法體系過(guò)于強(qiáng)大，以致可能侵害企業(yè)的合法權(quán)利，導(dǎo)致所謂的過(guò)度執(zhí)法或者執(zhí)法不公平不公正，所以應(yīng)該有司法機(jī)構(gòu)來(lái)承載。這種觀點(diǎn)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政體系中反壟斷機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成效過(guò)于樂(lè)觀；過(guò)于信賴(lài)中國(guó)司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。我國(guó)行政執(zhí)法普遍存在失靈的現(xiàn)象，也欠缺司法獨(dú)立的制度性和文化性基礎(chǔ)。構(gòu)建一個(gè)屬于國(guó)務(wù)院的專(zhuān)門(mén)化反壟斷機(jī)構(gòu)是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

厘清反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系

有必要統(tǒng)籌規(guī)劃一般反限制競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷執(zhí)法的關(guān)系，防止兩者交叉重疊而導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)或推諉扯皮的現(xiàn)象，有必要通過(guò)行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范和細(xì)化反限制競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法職能的整體布局，避免職能部門(mén)自立規(guī)則引發(fā)職能不明確或沖突、重疊的問(wèn)題。尤其是要厘清反壟斷執(zhí)法與司法機(jī)構(gòu)、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系。在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)中明確反壟斷執(zhí)法職能的統(tǒng)一化，劃清反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能邊界，防止行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)干擾或阻礙反壟斷執(zhí)法的推進(jìn)，并應(yīng)賦予其積極配合反壟斷執(zhí)法的相關(guān)義務(wù)。可適當(dāng)借鑒德國(guó)在電力、燃?xì)狻㈦娦拧⑧]政、鐵路、網(wǎng)絡(luò)方面競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法職能的安排機(jī)制，可適當(dāng)賦予這些領(lǐng)域的監(jiān)管職能部門(mén)以部分競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法職責(zé)，以創(chuàng)造有效的競(jìng)爭(zhēng)。

強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)有中國(guó)特色的行政性壟斷的執(zhí)法職責(zé)

我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》還存在不足之處，現(xiàn)有的規(guī)制難以解決有中國(guó)特色的行政性壟斷難題。我國(guó)國(guó)經(jīng)濟(jì)體系保留了廣泛的行政特許和行政審批機(jī)制，各行業(yè)各部門(mén)制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象比較突出，這些規(guī)范性文件為行業(yè)性壟斷和連接、強(qiáng)化局部性壟斷利益集團(tuán)起了催化作用。行政壟斷問(wèn)題將是具有中國(guó)特色且長(zhǎng)期存續(xù)的問(wèn)題。行政性壟斷不僅帶來(lái)特定的壟斷經(jīng)營(yíng)行為，更嚴(yán)重的是它會(huì)帶來(lái)制度性的壟斷，從而普遍性滋長(zhǎng)和培育壟斷主體和壟斷經(jīng)營(yíng)行為。如能源、鐵路、電信、鐵路、水電氣供應(yīng)、煙草等均易于出現(xiàn)行業(yè)性的壟斷主體和壟斷行為。為此，《反壟斷法》需要進(jìn)一步地完善，同時(shí)在反壟斷之機(jī)構(gòu)職能建設(shè)有必要強(qiáng)化行政性反壟斷的執(zhí)法，并有必要在權(quán)限是賦予更有針對(duì)性的職權(quán)，包括對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其人員采取相關(guān)的措施和責(zé)任追究等，方能確保反壟斷調(diào)查和處理的有效。

在強(qiáng)化反執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化反執(zhí)法的程序規(guī)范

在總結(jié)近年來(lái)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快以國(guó)務(wù)院法規(guī)的形式規(guī)范反壟斷執(zhí)法的程序，一方面要進(jìn)一步明確和強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)，企業(yè)及其工作人員配合調(diào)查的義務(wù)和法律責(zé)任，實(shí)務(wù)中一些企業(yè)及其工作人員往往以涉及企業(yè)商業(yè)秘密而拒絕配合或消極配合，這些問(wèn)題需要進(jìn)一步細(xì)化和明確；另一方面也需要進(jìn)一步明確和細(xì)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查、聽(tīng)證、當(dāng)事人申辯、處罰告知及強(qiáng)制執(zhí)行等方面的程序規(guī)則，既便于執(zhí)法者充分履行職責(zé)，也有助于保障有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)利。有必要進(jìn)一步賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證權(quán)力，尤其是面對(duì)中國(guó)特色的行政性壟斷問(wèn)題，有必要借鑒美國(guó)等的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查和處罰權(quán)。

(李澤廷作者簡(jiǎn)介：法學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，清華大學(xué)法學(xué)院客座教授，曾在人民日?qǐng)?bào)等報(bào)刊發(fā)表經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)論文近150多篇，專(zhuān)著多部。)