新預算法有望本周出臺 預算審批等或有具體制度安排

坎坷

“十年長路”源于利益博弈

從2004年預算法修改納入十屆人大立法規劃，到今天已過了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大。可以說，預算法修訂的過程是無比曲折而漫長的。

社會各界、有關主管部門都有修法的強烈愿望，因為財稅體制的改革、國家的長遠發展都需要預算制度的創新，需要預算法修改來提供法律保障。但是，由于預算法涉及國家最核心的權利和利益分配，是改革的深水區，涉及政府和人大、中央和地方、國家和納稅人之間關系，諸多敏感問題集中在預算法的修訂中，利益盤根錯節。

“如果這部法律的修訂讓社會各界看到修訂是有明顯進步的，就必須對這些復雜問題有所回應、有所突破。因此預算法的修訂可以說是步履維艱。”中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文告訴《經濟參考報》記者。

2004年預算法修改列入十屆人大立法計劃，當時社會上期望2005年、2006年通過。但由于各界對草案的分歧很大，短期內難以形成共識，修法就拖后到了十一屆人大。“最初的草案是由全國人大預算工委起草的。在十多年前的情況下，那個草案邁的步子比較大，但是征求意見后沒有得到國務院認可。后來的草案是全國人大和財政部聯合起草，但實際上是財政部在主導起草工作。從起草單位的變化也可以窺見在預算法修訂中人大和財政部之間的分歧。”施正文告訴記者。

施正文稱，從1994年分稅制改革后，財政管理逐步進行了一系列改革，政府采購改革、部門預算改革、國庫制度改革、預算管理方式改革等，但是現行預算法并沒有體現這些改革。“雖然說改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進行，要于法有據。因此預算法的修改工作必須要向前推進。”施正文說：“2011年底終于形成了一審稿的草案，提交全國人大審議，依然爭議很大。2012年6月二審之后，學界開了很多次關于預算法修訂的會議，并給全國人大常委會遞交了書面修訂意見，全國人大向社會各界征求意見逾32萬條。”

二審到三審之間有一個重大的變化，就是十八屆三中全會的召開。三中全會對全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。“對于預算改革這樣的重大問題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實三中全會關于財稅體制改革的規定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化。”施正文稱。

“今年6月30日中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以后，修改預算法終于水到渠成了。”劉劍文稱。

寄望

預算管理再進一步

多位財稅專家認為，預算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預算范圍，從預算編制、審查、批準、監督、調整到法律責任，在很多方面都體現了制度上的變革。然而，由于修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。

上海財經大學教授蔣洪表示，《預算法》三審稿中，提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，且由原來的狹義公共預算擴展到四本預算組成的體系，這是比較大的進步，但這一說法只涉及“收入和支出”，沒有涉及“資產和負債”，使預算管理的完整性受到很大制約，這一點不知在四審稿中是否會有進步。

中國人民大學法學院經濟法教研室主任朱大旗認為，預算法修正案三審稿的編制、審批、執行等方面的規定仍然主要是針對一般公共預算設計的，后三本預算的制度規則依然形同空白。此外，他還對三審稿中“經國務院批準、決定尚可設立財政專戶”這樣的規定存疑“實際上存在使一些政府收支有游離于人大監督之外的制度性風險，是我國修訂預算法必須加以關注和解決的重大問題。”朱大旗表示。

此外，在預算法三審之后，多位財稅專家聯名提出修改建議，其中包括在全國人大設立預算委員會。據專家介紹，這一問題很難在預算法四審中得到解決“學者提出成立預算委員會是因為目前全國人大財政經濟委員會工作涉及的面很廣，包括財稅、金融、價格、企業等。而預算問題專業性比較強，所以希望設立一個專業委員會。”劉劍文稱“但是是否設立預算委員會不是預算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改。”

劉劍文還表示：“從習總書記的講話中我們可以看到，我們的財稅體制改革實際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前預算法的修改草案反映了現實的需求，對推動我國現階段的財稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過一次修法把所有問題都解決，不能指望預算法一步到位，有些問題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預算權利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決。”（記者趙婧）