房產稅改革合法性被指存瑕疵 不符現代國家治理觀念

我國現階段的房產稅改革因循行政試點路徑，其合法性存有瑕疵，實踐中也引發諸多爭議，與現代國家治理觀念不相符合。

十八屆三中全會部署“加快房地產稅立法并適時推進改革”，并首次提出“落實稅收法定原則”，表明未來的房產稅改革應當以全國人大制定《房產稅法》的方式推進。

在房產稅立法過程中，應當平衡好立法與行政、國家與納稅人、中央與地方三對關系，推動人民代表大會制度與時俱進，讓改革在法治保障下順利推進。

近年來，房產稅改革一直是社會關注的熱點話題?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，更是將其推到了風口浪尖。然而，房產稅改革在理論和實踐上確實都面臨著諸多難題，例如：其主要目的究竟是組織收入、調節分配還是調控房價？與土地產權制度是否存在矛盾，與土地出讓金、城鎮土地使用稅等又如何協調？稅率、免征額等稅制設計上怎樣兼顧“調高”與“提低”？如何推進不動產登記、財產評估等配套制度建設？等等。

房產稅改革意義很大，改革的方式———而不僅僅是改革的內容———將會決定其是否能夠獲得成功以及能夠獲得多大成功。推進房產稅改革，首要問題就在于選好改革路徑。

“房地產稅”和“房產稅”是具有包含關系的兩個概念。房地產稅泛指與房地產有關的稅種體系，如我國的土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等，房產稅只是房地產稅中的一個稅種。我們這里討論房產稅改革問題，但根據《決定》精神，這一改革的設計自然不能脫離對其他稅種的考慮。

房產稅改革應當告別行政試點尋求法治化路徑

2011年1月底，根據國務院常務會議精神，上海、重慶開始房產稅改革試點，對部分個人所有非營利住房開征房產稅，標志著房產稅改革已經正式啟動。此后，國務院在《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》、《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》等指導性文件和多次公開表態中均提出要“擴大個人住房房產稅改革試點范圍”。

總體上看，我國的房產稅制具有濃厚的行政主導色彩，其主要依據是行政法規、規章，稅制變革也歷來由行政機關推動。在現階段的房產稅改革中，其典型路徑就是在不修改現行法規的情況下，依據行政機關的內部決定進行地方試點，即所謂“行政試點”模式。

我們可以從法律視角對此次房產稅試點作如下評論：

首先，國務院對地方政府進行稅收立法的轉授權，不符合《立法法》規定。國務院常務會議同意部分城市進行房產稅改革試點，實質就是將全國人大授予的稅收立法權轉授給地方政府。國務院同意地方進行房產稅試點的實質就是轉授權，而這與《立法法》第10條規定的“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”產生了直接沖突。

其次，地方政府規章與上位法相沖突。即使不考慮轉授權問題，上海、重慶的房產稅暫行辦法也直接與《房產稅暫行條例》相沖突?！斗慨a稅暫行條例》屬于行政法規，其效力高于地方性法規、規章。雖然滬、渝出臺的暫行辦法是對《條例》的“改革”，但改革本身并不能夠成為違反上位法的合法化事由。

再次，地方政府規章不能成為房產稅征收依據。《稅收征收管理法》第3條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”而兩地的房產稅暫行辦法既不是法律，也不是行政法規，因而不能成為稅收征收的依據。

需要說明的是，這種合法性審思并不是無意義的吹毛求疵，更不是想以此“否定”或“阻撓”房產稅改革的進程?？陀^地說，行政試點模式曾發揮過相當大的積極作用，但在推進法治中國建設的大背景下，遵守法律、尊重法律更應當成為改革的基本共識和行為準則。房產稅改革的行政試點路徑缺乏穩固的法律基礎，不符合法治國家的要求，也與十八屆三中全會精神相違背，長遠來看是不穩定、不協調、不可持續的。未來的房產稅改革應當“告別”行政試點，尋求法治框架內的優選路徑。